Kohustus osutada sotsiaalteenuseid võrdsetel alustel

Äsja toimunud linnade ja valdade päevadel arutleti muuhulgas sotsiaalteenuste olemuse ja asjaosaliste rollide ning ülesannete üle nii praegu kui ka edaspidi. Nende küsimuste vältimatu osa on see, kuidas me mõistame kohalike omavalitsuste vaatest kohustust tagada inimeste võrdne kohtlemine (vt sotsiaalseadustiku üldosa seadust – SÜS § 2 lg 2 ja § 10 lg 1) ja ning millised on tegelikud võimalused.

Õiguskantsleri nõunik Kärt Müller kirjutas 2025. aasta esimeses Sotsiaaltöö ajakirja numbris avaldatud artiklis „Õigus saada sotsiaalteenuseid võrdsetel alustel“[1], et inimese õiguste (seega KOV-ide kohustuse) ühese mõistmise eeldus on, et sotsiaalõiguse normid on kirja pandud selgelt ja arusaadavalt ning neist selgub kerge vaevaga, kellele ja mis olukorra jaoks on need mõeldud.

Tuginen allpool teemat avades ka sellele ja teistele tema artikli selgitustele.

Sotsiaaltööd reguleerivate normide koostoime omavalitsuste autonoomiaga

Tulenevad põhiseaduse § 154 on kohalikel omavalitsustel (KOV) õigus tegutseda seaduste alusel iseseisvalt, samas on kirjas põhimõte, et seadusega pandud riiklike ülesannete kulud kaetakse riigieelarvest. 

Samu põhimõtteid rõhutab ka Euroopa kohalike omavalitsuste harta (1985, RT II 1994, 26, 95).

• Art 4, p 2: „Kohalikel võimuorganitel on täielik vabadus seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele võimuorganile.“
• Art 4, p 5: „Kui kesk- või piirkondlik võimuorgan delegeerib volitused kohalikule omavalitsusasutusele, peab viimasel olema õigus võimaluse piires kohandada nende rakendamine kohalikele oludele.“
• Art 9, p 1 ja 2: „Kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Kohalike võimuorganite rahalised vahendid on vastavuses neile põhiseaduse ja teiste seadustega seatud kohustustega.“

Sotsiaalvaldkonna normdokumendid keskenduvad täna eeskätt heatasemelise abi eeldustele, nt nõuded töötajate haridusele, teenuse osutamise ruumidele jm, ühetaolisele menetlusele, rahastuse alustele ja dokumenteerimisele. Neist palju üldisemalt on välja toodud hüvitiste eesmärgid ja oodatavad tulemused inimese vaatest.

Omavalitsuste erinevusi peaks oskama targalt ära kasutada, et lahendusi kombineerides oleks inimestele tagatud võimalikult võrdne abi.

Protsessi ja selle sisendite normimine ning standardimine on põhimõttelises vastuolus KOV-ide õigusega ise otsustada, kuidas oma tööd korraldada. See vähendab oluliselt KOV-ide võimalusi arvestada kohalikke olusid ja kasutada avalikku raha säästlikult. Samas, kui riik oleks majanduslikult suuteline osutama sotsiaalteenuseid kogu Eestis ühtmoodi, tagades ka tegelikult ühesugused võrdsed võimalused, lihtsustaks see tunduvalt sotsiaalvaldkonna lõimimist teiste valdkondadega ja muudaks oluliselt inimeste elukohavalikut.

Paraku ei ole riigieelarves piisavalt raha, et tagada kõigi KOV-idele võimekus osutada teenuseid ühetaoliselt. See ei oleks ka mõistlik, sest KOV-id erinevad regionaalse asukoha (nt väikesaared), olemuse (linnaline või hajaasutus), elanike ja abivajajate arvu (nt Tallinn 461  346 vs. Ruhnu 165 elanikku), kultuuritausta (Ida-Virumaa võrreldes teiste piirkondadega), poliitilise tausta ja võimekuse, spetsialistide ja teenuste olemasolu, halduspraktika, töövahendite, KOV-i ja elanike majanduslike võimaluste, riiklikult korraldatavate teenuste kättesaadavuse jm olude poolest. Neid erinevusi peaks oskama targalt ära kasutada, et lahendusi kombineerides oleks inimestele tagatud võimalikult võrdne abi.

Vaieldamatult on teenuseid, mille korral on kohalike olude arvestamisest ja tõhusast korraldusest olulisem nende ühetaoline kättesaadavus ning asjatundlik osutamine. Nende keskne korraldus riigi poolt on ka ressursikulu mõttes mõistlik ja vajalik. Eestis on sellised näiteks erihoolekandeteenused, abivahendite tagamine, kinnise lasteasutuse teenus jt seadustes ette nähtud riiklikult korraldatavad teenused. Kahju on sellest, et kuigi riigi teenused on sisuliselt detailideni läbi mõeldud ja ühetaoliselt korraldatud, ei ole need alarahastatuse ja teenuseosutajate ebaühtlase paiknemise tõttu inimestele ikkagi võrdselt kättesaadavad.

Eriti tähtis on, et oleks üheselt mõistetav, mis on sotsiaalsed riskid, mille korral ja kui palju tuleb inimest igal juhul toetada.

Riik on oma teenuseid järjest omavalitsustele üle andnud ja liigub selles suunas edasi. Selles ei ole midagi halba, kui teenus hästi toimib ja sellega tuleb kaasa ka piisav rahastus. Viimasena üle antud asendushoolduse korral aga oli paraku üks üleandmise argument ebapiisav rahastus: peeti tõenäolisemaks, et KOV-ide rahaline baas kasvab kiiremini kui tekib võimalus valdkonnale riigieelarvest lisarahastust saada. Praeguseks tehtud KOV-ide tulubaasi ümberjagamise tõttu ei pea see väide paraku enam paika ja nii tuleb KOV-idel toime tulla nii spetsiifilisemate teenuste puudumise kui ka aina kasvavate kuludega.

Üks võimalus tagada olemasolevate vahenditega rohkem, on üle vaadata ka kesk- ja omavalitsuste ülesannete jaotuse ning põhjendatud juhtudel seda muuta. Seda peaks aga tegema mõlemas suunas, sest praegu osutavad KOV-id ka teenuseid, mida oleks mõistlik korraldada keskselt (nt laste turvakoduteenus jm kiiret reageerimist või ilma püsivajaduseta kulukat valmisoleku hoidmist nõudvad teenused). Kindlasti tuleb tegeleda alarahastusega ehk raha juurde suunata või, kui see on võimatu, siis ülesanded ja nõuded üle vaadata ning vähem kulukaks muuta. 

Oleme olukorras, kus sotsiaalkaitse hüvitiste korraldamiseks napib nii riigil kui ka omavalitsustel. Seetõttu on eriti tähtis, et oleks üheselt mõistetav, mis on sotsiaalsed riskid, mille korral ja kui palju tuleb inimest igal juhul toetada, korraldades abistamine kõige tõhusamalt. Inimesel ei ole tegelikult abi sellest, kui ta teab, mis on ideaalvaates tema õigused, kuid KOV-id ja keskvalitsus koostoimes ei suuda neid õigusi tagada.

Riiklike teenuste kättesaadavusel ja tasemel on suur mõju

Elukoha üle otsustades valivad inimesed tegelikult keskkonda, kus nad tahavad elada, näiteks võetakse arvesse avalike teenuste kättesaadavust ja mis tingimustel ning ulatuses KOV-id neid osutavad. Sellisel juhul ei saa eristada riigi ja kohaliku omavalitsuse teenuseid, sest kui piirkonnas riiklikult korraldatud teenused puuduvad (tervishoid, tööturuteenused, rehabilitatsioon jm sotsiaalteenused), võib see tähendada suuremat teenusekoormust KOV-ile (nt tekib suurem vajadus sotsiaaltranspordi järele).

Peale avalike teenuste on tähtsad ka ärisektori teenused. Näiteks kui Omniva sulgeb postkontori, kuid samasse piirkonda ükski teenuseosutaja pakiautomaate ei paigalda, väheneb võimalus esmavajalikke kaupu kodu lähedale tellida. Aga kui on küll pakiautomaadid, kuid ükski neist ei paikne siseruumides, siis ei saa ravimeid sinna tellida.

Tööturumeetmete rakendamisel, tervishoius ja sotsiaalabis ning kõigis teistes inimesi abistavates valdkondades liigutakse aina rohkem e-teenuste suunas. Kuigi need näevad ette kasutajate võrdset kohtlemist, ei pääse kõik inimesed neile ikkagi võrdselt ligi. Kõik ei oska elektroonilisi võimalusi võrdselt kasutada, paljudel ei ole ka internetiühedust või tehnilisi vahendeid e-teenuste kasutamiseks. 

Näiteks võttis töötukassa kasutusele tööotsingu veebikursuse, mille läbimine on tööotsijale kohustuslik ja võtab viis tundi aega. Kuigi raamatukogudes on kliendiarvutid, ei ole need mõeldud selleks, et üks inimene neid tundide kaupa e-koolitusteks kasutaks. Kasutada saab ka töötukassa esinduste arvuteid, aga need on ainult suuremates keskustes.

Sotsiaalkaitse süsteemi üks aluspõhimõtteid säästlikkus, see tähendab kindlaks määratud kvaliteet vähimate kuludega.

Raha piiratuse tõttu riigieelarves on lubatud panna inimesed järjekorda riigi korraldatavate teenuste saamiseks. Kohalikul omavalitsusel seda õigust ei ole, ta peab abi igal juhul tagama. Siin ei saa ma nõustuda Kärt Mülleriga, kes oma artiklis ütleb, et pole alust väita, et kui inimene ei saa riigilt erihoolekandeteenust ning see asendatakse mõne omavalitsuse sotsiaalteenusega, siis ta saab abi, mis ei vasta tema vajadustele. 

Erineb juba abivajaduse hindamine: vaimse tervise häireid ja neist tulenevat abivajadust ei saa alati küsitlemise ja vaatlusega kindlaks määrata. Isegi kui inimene ise teeb sotsiaaltöötajale oma terviseandmed kättesaadavaks, ei pruugi sellest piisata, sest andmete mõistmine võib eeldada hindajalt spetsiifilisemaid teadmisi, mida sotsiaaltöötajatele ei õpetata. Samuti on abimeetmetega: KOV-i korraldatavad teenused on kujundatud teistsuguste vajadustega sihtrühmadele ega kata seetõttu erihoolekandeteenuste kujundamisel arvestatud erivajadusi. Nendega vähese kokkupuute tõttu on ka KOV-i pädevus kõnealuse sihtrühma abistamiseks piiratud.

Inimesi abistavates valdkondades liigutakse aina rohkem e-teenuste suunas.

Väiksem on erisus kodus osutatavate erihoolekandeteenuste korral, sest tugiisikuteenusega saab samuti katta töötamise ja koduse igapäevaeluliste toimingute toe vajaduse. Kuid tagada samaväärne abi ööpäevaringse teenusevajaduse korral on väga keeruline ja vahel ka võimatu. Üks võimalus on järjekorras viibimise ajaks paigutada inimene üldhooldusele. See aga on teenus, mis tagab turvalise keskkonna ja esmaselt eluks vajaliku, kuid ei sisalda arengut toetavaid komponente. 

Riigi teenuste järjekorras aga on ka neid, kelle haigusest tulenev käitumine võib olla ohtlik nii inimesele endale kui ka teistele, ja keda üldhooldusele ei võeta ega saa sinna ka paigutada. Kui on õnne, siis leiab KOV raskete psüühikahäiretega inimesele erihoolekandeteenuse osutaja, kes on valmis KOV-i ja inimese rahastusega teenuse tagama, kuid sel juhul tasub inimene teenuse eest rohkem, kui ta peaks tasuma riiklikult rahastatud kohal.

Olukorra hindamine ja vajalike teenuste määramine kui kaalutlusotsus

Iga inimene, tema elukorraldus, elukeskkond, suhted ja vajadused ning võimalused on erinevad. Õigusnormid annavad KOV-idele üsna laiad võimalused konkreetseid asjaolusid ja inimest arvestades teha kaalutlusotsuseid. Oma praktikast, kui juhtisin Saue vallavalitsuse sotsiaalosakonda, tean, kui raske on kõiki asjaolusid objektiivselt hinnata ja jõuda otsusteni, mis tagaks inimestele õige ja õiglase kohtlemise ka siis, kui vaadata ainult ühe KOV-i korraldatavat abi.

KOV-ide teenused on kujundatud teistsuguste vajadustega sihtrühmadele kui on inimestel, kes vajavad erihoolekandeteenuseid.

Julgen väita, et õigusaktid ja riiklikud juhendid ei tee seda palju lihtsamaks, sest osalt on need raskelt arusaadavad, osalt antakse ka vastukäivaid suuniseid, osalt on need nii üldised, et neid saab väga laialt tõlgendada. Sisuliselt ühetaolist kaalutletud otsustamist raskendab ka abivajajate endi ja nende ülalpidamiskohustusega lähedaste vähene valmisolek ja võimekus teha KOV-iga koostööd, sh anda otsustamiseks vajalikku infot ja tõendeid. Erineb ka arusaam inimeste omavastutusest ja lähedaste ülesannetest inimest ohustavate sotsiaalsete riskidega toimetulekul.

Lugesin õiguskantsleri nõuniku arutlust selle üle, kui tähtis on ja kuidas tuleb mõista inimese õigusi, sh õigust ise teenuseosutaja valida, inimese enda rahulolu teenusega ja sellest tulenevat õigust ise otsustada, mis tingimustel ta on nõus abi vastu võtma. Kergemaks ei tee asja seisukoht, et arvestada võib ka inimese ootuste mõistlikkust ja põhjendatust. Vähemalt minul tekitas see hulga küsimusi.

Nagu juba kirjutasin, on sotsiaalkaitse süsteemi üks aluspõhimõtteid säästlikkus, see tähendab kindlaks määratud kvaliteet vähimate kuludega. Selle tagamiseks saab KOV otsustada, kas osutada teenust ise, kasutada erateenuseosutajat, teha koostööd teiste KOV-idega või kombineerida erinevaid valikuid. Igal juhul eeldab see, et KOV saab teenuse kvaliteedi ja ühtlase hinna tagamiseks piirata teenuseosutajate valikut, kelle vahel on inimesel õigus valida, või seada piirmäärad, mille ulatuses ta vabalt valitud teenust rahastab.

Sotsiaalvaldkonnas kehtivad küll riigihangete erisused, kuid vähemalt suurematel KOV-idel on nende korraldamine mahust tulenevalt kohustuslik. Sama lahendust on mõistlik kasutada ka väiksemate mahtude korral, sest see on üks võimalus tagada ühtlase kvaliteediga teenus optimaalse maksumusega. 

Paraku näitab hooldereform, et see meede ei toimi, kui pidada teenuse korraldamine inimesele antavaks toetuseks (toetustele riigihankeid ei tehta) ning vaadata seda koosmõjus inimeste vaba valiku, pakkumist ületava nõudluse ja hinnakujunduse piirangute puudumisega. Kuidas siis tagada ühelt poolt inimesele õigus valida ja otsustada ning teiselt poolt KOV-ile õigus korraldada teenuseid kõige mõistlikumalt?

Ka rahulolu teenuse ja selle tingimustega ei näita täpselt, kas inimene saab tema vajadustele vastavat heal tasemel abi. Inimesed lähtuvad oma subjektiivsetest ootustest, tajudest ja arusaamadest ning võivad oluliseks pidada hoopis teisi asjaolusid kui objektiivne abivajadus.

Näiteks on palju kõlanud seisukoht, et iga inimene peaks võimalikult kaua saama oma kodus elada, kuid ma ei ole juhtunud kuulma arutelu selle üle, mida mõistetakse määratluse all „võimalikult kaua“. Ega ka selle üle, kas võrdse kohtlemise tagamiseks peaks iga hinna eest püüdma saavutada, et „võimalikult kaua“ oleks kõigi jaoks üheselt määratletav ja saavutatav. 

Praktikas on kodus elamise võimalikkus seotud paljude erinevate asjaoludega, mis pole üksnes seotud KOV-ide erineva võimekusega tagada koduseid teenuseid. Oluline on, kas inimene elab üksi või koos lähedastega, kas teenuste ja lähedaste abi (või lähedaste puudumise) koostoimes ning inimese tervislikku seisundit arvestades on võimalik tagada kodus tema hooldus ja turvalisus vajalikus ulatuses. 

Arvestama peab, mis on inimese enda eelistus, kui palju on ta ise ja tema ülalpidamiskohuslased valmis teenuste eest maksma või kui suuri kulusid saab inimese majanduslike võimaluste puudumise korral katta KOV. Viimasel juhul olenevad võimalused ka sellest, kuidas tõlgendatakse sotsiaalteenuse sisu, mille kulu on KOV kohustatud katma. 

Vaidlust ilmselt ei ole selle üle, et koduteenuse raames koju toodavate kaupade eest peab inimene ise tasuma, küll aga võiks arutleda, kas sotsiaalteenuse osaks on korraldada muru niitmine, peenarde rohimine, ruumide koristamine jms või kas KOV peaks katma ka sellise tegevuse kulud täielikult või osaliselt. Lõpuks ei pruugi inimene ikkagi rahule jääda, sest tema ootused nii teenuste valikule, ulatusele kui ka teenuste odavamalt või tasuta saamisele võivad olulisel erineda sellest, mis on põhjendatud ja mõistlik. 

Õigusi ei saa lahutada kohustustest ja võimalustest

Olles pikka aega olnud eri rollides seotud sotsiaalvaldkonna ja Eesti evangeelse luterliku kiriku (EELK) diakooniatööga, julgen väita, et traditsiooniliste väärtuste mõju meie ühiskonnas on oluliselt vähenenud ja ega ole üheselt selge, mis neist jääb, mis kaob või muutub ja millised uued väärtused ning tavad asemele tulevad.

Sotsiaalvaldkonda mõjutab oluliselt inimeste seotuse vähenemine, perekondlikult seotud lähedaste kaugenemine üksteisest nii ruumis, ajas kui ka hingeliselt. Asemele on tulnud ootus, et tekkinud tühimiku täidab kollektiivselt korraldatud abi, sh avalikud teenused. 

Selleks, et toime tulla, on vaja lähedasi suhteid ja valmidust kanda ühist vastutust, arvestades ühiseid võimalusi.

Samas vajatakse endiselt inimlikku lähedust ja üksildus on aina rohkem meie elu mõjutav probleem ka nende hulgas, kes ei ela üksinda. Selle universaalne lahendus ei ole vabatahtlikud seltsilised, sest Eesti inimesed ei ole veel valmis laskma oma ellu võõraid ja vabatahtlikkusele ei saa rajada ühegi püsiprobleemi lahendust.

Kohalikelt omavalitsustelt oodatakse, et nad oleks kõigi oma abivajajate eluga kursis ja ükski abivajadus ei jääks märkamata ja tähelepanuta. Kahjuks ei ole liigagi tihti ühe perekonna liikmed üksteise elu ja probleemidega kursis ning neil ei pruugi olla ka võimalustele vaatamata alati tahet oma lähedasi aidata. 

Eeldatakse ka, et lähedase eest tehtud iga liigutuse peab keegi kinni maksma. Nii juhtubki, et lapselaps läheb kohtusse, sest leiab, et KOV oleks ka ilma avalduseta pidanud talle vanaema abistamise eest 50 eurot kuus maksma[2] või abikaasa ei mõista, miks talt võetakse lähedase haiglasse paigutamisel hooldajatoetus ära, sest ta peab ju abikaasat haiglas endiselt külastama ja talle vajalikku viima.

Eesti on väike ja rahalised võimalused on sellest tulenevalt piiratud ning jäävadki piiratuks. Tuleb aga arvestada, et elanikkond vananeb ja seetõttu suureneb abivajajate arv ning samal ajal väheneb nende hulk, kes suudavad solidaarsusel põhinevaid sotsiaalkaitsehüvitisi nii rahaliselt kui ka füüsilise abistamisega jätkusuutlikuna hoida. 

Ühelt poolt tuleb ühiskonnal õppida kasutama vanemaealistes peituvaid võimalusi ja pöörama tähelepanu abivajadust vähendavate meetmete rakendamisele, teiselt poolt tuleb arvestada, et sellistes oludes suudame kõik vajaliku tagada ainult üheskoos tegutsedes ning loomulikku ühistegevust ja lähedust toetades.

Sama oluline kui on inimeste õigused ja võrdne kohtlemine, on ka kohustus ise oma toimetulek tagada ja valmisolek üksteist toetada. See eeldab lähedasi suhteid ja valmidust kanda ühist vastutust, arvestades ühiseid võimalusi. Me ei saa luua illusiooni, et saame riigina inimeste vajadustele ja ootustele rohkem vastata, kui on võimalusi. Võimalustega arvestamine eeldab, et abi on ka ressursivajaduse poolelt läbi mõeldud ja kaetud.