Sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus toob uuendusi

---

Sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu ja seletuskiri töötati välja 2021. aasta esimesel poolaastal ning vastu võetud seaduses on üle 70 muudatuse. Muudeti ka lastekaitseseadust, perekonnaseadust, puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadust ja sotsiaalseadustiku üldosa seadust. Muudatusi tehti ja lahendusi pakuti praktiliste vajaduste tõttu, mis selgusid töörühmade aruteludest, analüüsidest ja uuringutest või toodi välja memorandumites, auditites, aruannetes ja puuetega inimeste õiguste konventsiooni tähelepanekutes Eesti esialgse aruande kohta.

Kaks seadusemuudatust tulenesid Riigikohtu lahendist. Enamik muudatusi jõustus üldises korras ehk 8. mail[1]. Järgnevalt aga täpsemalt olulisematest muudatustest.

Pikaajalise hoolduse süsteemi muudatused

Praegu panustab Eesti riik rahaliselt pikaajalisse hooldusesse kaks korda vähem kui meiega samal arengutasemel riigid. Pikaajalise hooldamise kulu on paljudele peredele käinud üle jõu juba enne viimaste aastate kriise, sest pension ja säästud ei taga alati väärikat hakkamasaamist. Terav vajadus on teha nii õiguslikke muudatusi kui ka leida lisarahastust, mistõttu astuti seaduste muudatusega esimesed olulised sammud pikaajalise hoolduse süsteemi korrastamise suunas. Need on omakorda aluseks järgmise etapi muudatustele, mida käsitletakse täpsemalt aprillis 2022 kooskõlastamisele saadetud sotsiaalhoolekande seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuses.

Pikaajalise hoolduse süsteemi korrastamiseks tehti järgmised muudatused.

• Seaduses sõnastati pikaajalise hoolduse mõiste

Hoolduskoormuse rakkerühma (2017) ettepanekul põhineva sõnastuse järgi tähendab pikaajaline hooldus „hoolduse tagamist isikule, kes vajab igapäevaelu korraldamisel abi pikema aja jooksul, kuna tema füüsilised või vaimsed võimed või töövõime on vähenenud. Pikaajaline hooldus sisaldab tervishoiuteenuseid, hooldust ja isiku igapäevast toimetulekut toetavaid teenuseid, mida pakutakse eesmärgiga leevendada ja vähendada valu, juhtida terviseseisundi kulgu, pidurdada ja vältida selle halvenemist, hooldada isikut ning abistada teda iseseisva toimetuleku võimaldamiseks igapäevaelu toimingutes“.

Pikaajalise hoolduse teenuseid osutatakse nii tervise- ja sotsiaalvaldkonna asutustes (haiglad, sotsiaalhoolekandeasutused) kui ka kodus (koduõendus, koduteenus jm). Pikaajalise hoolduse teenused on näiteks koduteenused, isikliku abistaja teenus, erihoolekandeteenused, väljaspool kodu osutatav üldhooldusteenus, puudega lastele mõeldud tugiisikuteenus jne. Pikaajalise hoolduse teenuste vajajad on eakad, tööealised puudega ja erivajadusega inimesed ning puudega lapsed, samuti inimesed, kellel on haigusseisundi raskusest tulenevalt vajadus (pikaajalise) hoolduse järele, kuid kellel ei ole tuvastatud puude raskusastet.

Seadusega reguleeritud pikaajalise hoolduse mõiste muudab süsteemi selgemaks, sest mõistet kasutatakse sotsiaalvaldkonna hetkeseisust ja arengust rääkides pidevalt, kuid kokkulepitud ja konkreetselt sisustatud mõistele pole siiani olnud võimalik viidata.

• Lapselaps ei ole edaspidi kohustatud tasuma vanavanema hoolduse eest

Muudeti perekonnaseadust ning teise astme alanejad ja ülanejad sugulased vabastati ülalpidamiskohustusest.

Sisuliselt tähendab muudatus, et lapselaps ei ole edaspidi kohustatud vanavanema hoolduskulude eest tasuma, samuti on vanavanemad vabastatud täisealiste laste ülalpidamiskohustusest. Tegemist on väga olulise põhimõttelise muudatusega, sest enam ei vastuta ülalpidamiskohustuse täitmise eest mitu põlvkonda.

Lapselaste vabastamine ülalpidamiskohustusest on ühiskonna praeguses korralduses vajalik, seda enam, et sageli on lapselapsed alles oma elu rajamas, neil endil on väikesed lapsed või nad alles õpivad. Varem on kohalikud omavalitsused (KOV) pikaajalise hoolduse korraldusele keskendunud töörühmas välja toonud, et ülalpidamise nõudmine lapselastelt tekitab KOV-idele suure töökoormuse, on keeruline ja seepärast vähe levinud.

Seadusemuudatus loob õigusselguse ja viib praktika seadusega kooskõlla.

• Välja tuleb selgitada ka hooldaja toetusvajadus

Sotsiaalhoolekande seaduses täpsustati KOVi kohustust hooldusvajadusega inimese abivajaduse hindamisel selgitada välja ka abivajavat isikut hooldava isiku toetusvajadus ja pakkuda talle sobivat tuge.

See tähendab, et abivajaduse selgitamisel tuleb korraldada abi pakkumine, olenemata sellest, kas abivajaja on hooldusvajadusega või hoolduskoormusega inimene. Toetusvajaduse hindamisega seotud täiendus on oluline, sest mida varem hoolduskoormusega inimesele tuge pakutakse, seda tõenäolisemalt tuleb ta paremini toime ja saab jätkata hooldamise kõrvalt töötamist, õppimist või liikuda tööhõivesse. Nii saab ennetada ka hoolduskoormusega inimese vaimse ja füüsilise tervise probleemide tekkimist ja abivajajaks muutumist.

Sotsiaalministeerium avas 23. mail Euroopa Sotsiaalfondi vahenditest taotlusvooru KOV-idele lisarahastuse pakkumiseks, et välja arendada hoolduskoormusega inimestele toetavad koolitused ja teenused. Iga KOV saab hinnata, millist lisatuge kogukonnas elavad hoolduskoormusega inimesed tööturule sisenemiseks või tööturul jätkamiseks vajavad. Toetuse abil on võimalik koolitada ka hoolduskoormusega inimestele abi korraldavaid sotsiaalvaldkonna töötajaid. Varasemaga võrreldes ei eeldata KOV-idelt omaosalust.

KOV saab hoolduskoormusega inimese abivajaduse hindamisel lähtuda tavapärasest abivajaduse hindamisest. Mõttekoda Praxis töötab 2022. aasta lõpuks ministeeriumi tellimusel välja hoolduskoormuse tasemed, metoodika ja valideeritud hindamisvahendi, sh juhendmaterjali hoolduskoormuse tasemete määramiseks ja hoolduskoormusega inimeste toetusvajaduse hindamiseks, mida omavalitsused saavad tulevikus kasutada. Kuni selle ajani saab hoolduskoormusega inimeste toetusvajaduse hindamiseks kasutada soovituslikku hindamisvahendit, mille sotsiaalministeerium edastab KOV-idele.

• Täiendati sotsiaalhoolekandelise abi ja toe pakkumise põhimõtteid

Eelisjärjekorras tuleb pakkuda abi ja tuge, mis võimaldab inimesel elada kodus või saada kodusarnast keskkonda ja elukorraldust toetavat teenust.

Abi ja toe korraldamise eest vastutavad KOV-id peaksid planeerima ja osutama esmajärjekorras kodus elamist toetavaid teenuseid, et vältida inimese suunamist asutushooldusele. Kahjuks on endiselt näiteks eakatele osutatavate teenuste osa tugevalt asutushoolduse kasuks kaldu ja abivajav eakas eelistatakse suunata pigem institutsiooni kui osutada talle üht või mitut kodus elamist toetavat teenust. Sotsiaalministeeriumi arvutuste kohaselt vajaks Eestis näiteks koduteenust hinnanguliselt 20 000 inimest.[2]

Erivajadusega inimestega seotud muudatused ennetavaks abi pakkumiseks

Varasemad analüüsid (nt Paat-Ahi jt 2021) ja raportid (nt Eesti Puuetega … 2018) ning abivajajate kogemused näitavad, et puudega inimeste ligipääsu sotsiaalteenustele takistavad näiteks nii teenuseosutaja kaugus, keeruline asjaajamine, teenuste saamise pikk järjekord kui ka vähene teadlikkus sotsiaalteenustest. Abi saamine on keeruka süsteemi tõttu raske ja tihti ei tea abivajaja, kuhu ta peaks pöörduma.

Muudatuste tegemisel on lähtutud põhimõttest, et sotsiaalvaldkonna abi peab olema korraldatud inimesele terviklikuna ja lihtsalt KOV-i ning riigi koostöös. Kui inimene pöördub abi saamiseks (nt puude raskusastme tuvastamiseks) riigi poole, siis on inimene sellega oma abivajadusest märku andnud ega ole põhjust arvata, et KOV ei tohiks saada inimese kohta andmeid, mida on vaja tema abistamiseks.

Seetõttu parandati seadusega riigi ja kohalike omavalitsuste andmevahetust, mille tulemusena tekib omavalitsustele parem ülevaade oma piirkonnas elavatest lastest, kellele on puude raskusastet taotletud, ja täisealistest, kellel on puue tuvastatud.

1. jaanuaril 2023 jõustub lastekaitseseaduse muudatus, mis tagab andmete edastamise KOV-i töötajatele nende laste kohta, kellele on taotletud puude raskusastet.

Muudatuse kohaselt on laps, kellele on taotletud puude raskusastet, lastekaitseseaduse § 26 mõistes abivajav laps. Seega tekib KOV-i lastekaitsetöötajal automaatse andmevahetusega õigus abistada eeldatavalt abivajavaid peresid proaktiivselt. Pärast andmete nägemist tuleb KOV-il hinnata perede võimalikku abivajadust ning osutada teenuseid ja pakkuda tuge, mis aitavad ennetada abivajaduse süvenemist.

1. veebruaril 2023 jõustub sotsiaalhoolekande seaduse säte, mis tagab KOV-i töötajatele STAR-päringuga täisealiste puudega inimeste andmete kättesaadavuse, et pakkuda inimestele ennetavat abi.

Sügava puude raskusastmega inimeste andmed liiguvad STAR-i kaudu automaatselt KOV-i ja keskmise või raske puude raskusastmega täisealiste kohta on KOV-il võimalus andmetöötlus STAR-is algatada, kuid kohustust selleks ei ole.

Kui andmetöötlus on STAR-is algatatud, siis on KOV-i töötajal võimalik puudega inimeste nimekirjale ligi pääseda ja valida viis, kuidas inimesega 30 päeva jooksul ühendust võtta ning välja selgitada, kas konkreetne puude raskusastmega inimene vajab ja soovib abi.

Kui inimene on juba ise KOV-i poole pöördunud või on tema abivajadust muudel asjaoludel hinnatud (nt inimesel on juhtumiplaan, talle osutatakse mõnd sotsiaalteenust), siis ei ole KOV-il täiendavalt proaktiivselt vaja ühendust võtta. Samuti on inimesel õigus ühenduse võtmise korral keelduda abist ja edasisest ühenduste võtmisest.

KOV-idel on kohustus omal algatusel välja selgitada sügava puudega täisealiste abivajadus. Sügava puudega inimesi on täisealiste puudega inimeste hulgas kõige vähem, kuid nende abivajadus ja võimalik KOV-i teenuse vajadus on tõenäoliselt kõige suurem. Sügava puudega täisealiste abivajaduse väljaselgitamine KOV-i omal algatusel panustab tugevalt ennetusse: esmajärjekorras keskendutakse sotsiaalsete riskide ja nende realiseerumise vältimisele, mis hoiab ära probleemide süvenemise ja kuhjumise, muutes nende lahendamise kokkuvõttes aja- ja ressursisäästlikumaks.

Erivajadusega inimestega seotud teised olulised muudatused

• Ravitoimingutega arvestamine puude raskusastme tuvastamisel

Riigikohtu lahendist 3-20-130 tulenevalt täiendati puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadust (PISTS). Kui senine määratlus ütles, et kõrvalabi või juhendamine on abi osutamine inimesele, kes ei tule iseseisvalt toime söömise, hügieenitoimingute, riietumise, liikumise või suhtlemisega, siis nüüd lisati loetellu ka abi osutamine inimesele, kes ei tule iseseisvalt toime ravitoimingutega.

Muudatus on seotud laste ja vanaduspensioniealiste inimeste puude raskusastme kindlaks tegemisega. Ravitoimingutega arvestatakse puude raskusastme tuvastamisel ühe asjaoluna sarnaselt söömise, hügieenitoimingute, riietumise, liikumise või suhtlemisega, kuid ravitoimingute vajadus üksi ei ole puude raskusastme tuvastamise alus, sest inimese toimetulekut hinnatakse tervikuna ja mitmes valdkonnas.

• Puude raskusastme kestus

Seaduse muudatusest tulenevalt võimaldatakse edaspidi sotsiaalkindlustusameti ekspertarstil tuvastada puude raskusaste vanaduspensioniealisel inimesel muutumatu ja progresseeruva seisundi korral eluajaks. Seejuures tuleb muutumatu või progresseeruva seisundi all mõista terviseandmetega kinnitatud ja tõestatud püsivat seisundit, mis tänapäevaste meditsiiniliste teadmiste ja ravivõimaluste juures ei muutu paremuse poole.

Sarnane säte on varem kehtinud juba laste kohta, kuid muudatusega võimaldatakse edaspidi ka keskmise puudega lastel tuvastada muutumatu ja progresseeruva seisundi korral puude raskusaste kuni 16-aastaseks saamiseni. Varem sai selliseid otsuseid teha vaid raske ja sügava puude raskusastme korral, kuid praktika on näidanud, et teatud juhtudel on vaja teha pikaajalisi otsuseid ka keskmise puudega laste kohta.

• Toetusfondi vahendite kasutamine

Lisaks jõustub 1. jaanuaril 2023 seadusemuudatus, millega tagatakse, et riigilt KOV-ile eraldatavate toetusfondi vahendite kasutamine raske ja sügava puudega laste sotsiaalteenuste osutamiseks muudetakse paindlikumaks. Seaduse jõustumisel võimaldatakse toetust kasutada senise raske ja sügava puudega laste sihtrühma asemel kõigi suure hooldus- ja abivajadusega laste abistamiseks. Toetuse kasutamine muudetakse paindlikumaks, et paremini toetada abivajava lapse ja pere toimetulekut, ennetada abivajaduse süvenemist ja vähendada perekonna hoolduskoormust.

• Abivahendeid puudutavad muudatused

Muudatustega võrdsustati vähenenud töövõimega 16–17-aastased inimesed kuni 18-aastaste puude raskusastmega inimestega, laiendades nende abivahendite piirmäära 90%-le sarnaselt, nagu see on kehtivas seaduses kuni 18-aastastel puude raskusastmega inimestel. Samuti viidi sotsiaalhoolekande seaduse muudatusega sotsiaalkaitseministri määruse tasemele selliste abivahendite loetelu, mis on seotud igapäevaelus toimetulekut toetavate abivahenditega, mida on inimesele vaja enne puude tuvastamist või töövõime hindamist (nt silmaprotees).

Selle seadusemuudatusega seoses muudeti ka 1. mail 2022 jõustunud sotsiaalkaitseministri ning tervise- ja tööministri määrust nii, et edaspidi saab kõiki ala- ja ülajäsemeproteese ning proteesihülsse ainult sotsiaalkindlustusameti abivahendite loetelu alusel. Siiani hüvitati ala- ja ülajäsemeproteese nii sotsiaalkindlustusameti kui ka haigekassa kaudu.

• Erihoolekandeteenused

Kui toetavate erihoolekandeteenuste saamine on olnud aastaid puude raskusastmest lahti seotud, siis seaduse muudatusega tehti seda ka ööpäevaringsete erihooldusteenuste korral. Muudatuse tulemusena ei ole lisaks teistele seaduses sätestatud tingimustele teenuse saamise eeldus enam raske või sügav puue, vaid inimese kompleksselt hinnatud abi- ja toetusvajadus.

Samuti on edaspidi erihoolekandeteenuste järjekorda võetud inimene kohustatud sobivale vabale kohale teenust kasutama asuma varasema kolme kuu asemel ühe kuu jooksul. Muudatus ärgitab kiiremini teada andma, kui otsustatakse teenusekohast loobuda, mis omakorda annab järgmisele inimesele võimaluse hakata teenust kiiremini kasutama. 1. maist 2022 on tegevusjuhendaja ettevalmistusnõuded sätestatud lisaks sotsiaalhoolekandeseadusele ka valdkonna eest vastutava ministri määruses. Seaduse tasandil on kehtestatud üldreegel, et erihoolekande teenuse osutamisel võib tegevusjuhendajana töötada inimene, kellel on vähemalt keskharidus ja vajalik erialane ettevalmistus või sobiv kutse- või kõrgharidus erihoolekandeteenuse osutamiseks.

Tegevusjuhendajatele esitatavad täpsemad ettevalmistus- ja koolitusnõuded kehtestab minister määrusega. Määrusega antakse õigus tegevusjuhendajana tööle asuda keskharidusega inimesele, kes on läbinud koolituse sissejuhatava osa ja läbib koolituse täies mahus kahe aasta jooksul. Koolituse täies mahus läbimiseni tuleb töötajale tagada juhendamine. Kehtima jääb nõue, et tegevusjuhendajana ei või töötada inimene, kelle karistatus tahtlikult toime pandud kuriteo eest võib ohtu seada teenuse kasutaja elu, tervise ja vara.

Teised olulised valdkondlikud muudatused

• Sotsiaaltöö peab olema kvaliteetne ja professionaalne

Sobiva kvalifikatsiooniga piisav arv sotsiaalvaldkonna töötajaid on kvaliteetse hoolekandelise abi ja toe alus. Seaduses on juba varem seatud tingimused näiteks hooldustöötajatele, tegevusjuhendajatele ja rehabilitatsioonimeeskonna spetsialistidele, kuid puuduvad nõuded KOVi sotsiaaltöötajale, kelle roll abi ja tuge vajavate inimeste juhtumite korralduses on keskne ja väga tähtis. Seetõttu peab hiljemalt 1. juuliks 2026 olema KOVi sotsiaaltöötajal eriala kõrgharidus või sotsiaaltöötaja kutsetunnistus.

Muudatuse eesmärk on pakkuda inimestele kvaliteetset, professionaalset ja asjatundlikku sotsiaaltöötaja tuge, olenemata KOV-ist, mille territooriumil abi vajav inimene elab. Muudatus on väga oluline, sest sotsiaaltöötaja puutub iga päev kokku ja teeb otsuseid nõrgemas positsioonis ning tihti haavatavas olukorras inimese elukorralduse üle. Selliste otsuste tegemise saab usaldada vaid koolitatud ja sotsiaaltöö tegemiseks sobiva kvalifikatsiooniga inimesele. Sotsiaaltöötaja eksimus otsustamisel võib oluliselt mõjutada inimese elukäiku või ohustada tema tervist või heaolu.

• Seksuaalselt väärkoheldud laste ja seksuaalselt väärkohtlevalt käituvate laste abistamine

Lastekaitseseaduses täpsustati riigi ja KOV-ide ülesandeid seksuaalselt väärkoheldud laste ja seksuaalselt väärkohtlevalt käituvate laste abistamisel. KOV peab sellistest lastest kohe teavitama sotsiaalkindlustusametit, kes seejärel hindab lapse väärkohtlemisest tulenevat abivajadust; pakub lastemajades lapsesõbralikku keskkonda, kus saab teha vajalikud menetlustoimingud ja osutada lapsele teenused, ning korraldab lapsele ja tema lähedastele riigi abi, sh ohvriabiteenused. Väärkohtlemise kahtluse korral kuulavad lastemaja spetsialistid lapse ära, et hinnata olukorda. Muudatuse üks eesmärke on tagada, et võimalikult paljud seksuaalselt väärkoheldud või selle kahtlusega lapsed saaksid abi ja tuge sotsiaalkindlustusameti lastemajades, mis on loodud Eesti eri piirkondades just nende laste vajadusi silmas pidades.

Muudatustega anti sotsiaalkindlustusametile suurem roll seksuaalselt väärkohtlevalt käituvate laste abistamisel. Eelkõige hõlmab see nende käitumisega seotud abivajaduse hindamist, sobivaimate teenuste leidmist ja KOV-i toetamist asjakohase abi osutamisel. Lastemaja on praegu Tallinnas, Tartus ja Jõhvis ning see luuakse 2022. aasta teises pooles ka Pärnusse. Abi saavad neis vajaduse korral kõik lapsed elukohast olenemata.

• Toimetulekutoetusega seotud muudatused

Asjatu bürokraatia vähendamiseks vabastatakse inimesed toimetulekutoetuse taotlemisel selliste andmete esitamisest, mis on olemas riiklikes andmekogudes, näiteks kinnistusregistris. Toimetulekutoetuse menetlemisel tuleb arvestada taotleja täitemenetlusvõlgadega ja toimetulekutoetuse saajatele tuleb võimaldada toetavate teenuste kättesaadavus, et parandada abivajajate terviklikku toimetulekut nõustamise ja praktilise tegevuse abil ning vähendada õpitud abitust.

• Viibimiskoht

Eelnõuga muudeti sotsiaalhoolekande seaduse sätteid, millega väljaspool kodu osutatavat üldhooldusteenust saama tulnud uue inimese kohta tuleb 14 kalendripäeva jooksul kanda STAR-i teenust saava inimese viibimiskoha andmed. Samamoodi tuleb STAR-i kanda inimese andmed, kui ta lahkub teenuselt.

Muudatused võimaldavad sotsiaalkindlustusametil üksi elava pensionäri toetuse maksmiseks edaspidi kasutada väljaspool kodu osutatava üldhooldusteenusel viibiva inimese viibimiskoha STAR-i kantud andmeid ja vabastada inimesed kohustusest teatud juhtudel esitada sotsiaalkindlustusametile igal aastal teatisi üksi elava pensionäri toetuse saamiseks. Viibimiskoha andmete STAR-i kandmise kohustuse sätestamisega tekib riigil ja KOV-il üldhooldusel viibijatest terviklikum ülevaade.

---

[1] Muudatused avaldati Riigi Teatajas 28. aprillil (RT I, 28.04.2022, 1) ja need jõustusid kümme päeva pärast avaldamist.

[2] 2021. a sotsiaalministeeriumi arvutused uuringute ning H- ja S-veebi hoolekandestatistika baasil.

---

Viidatud allikad

Eesti Puuetega Inimeste Koda. (2018). Puuetega inimeste eluolu Eestis. ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni täitmise variraport.

Hoolduskoormuse rakkerühm. (2017). Poliitikasuunised Eesti pikaajalise hoolduse süsteemi tõhustamiseks ja pereliikmete hoolduskoormuse vähendamiseks [lõpuaruanne] Tallinn: Riigikantselei.

Paat-Ahi, G., Purge, P., Tillemann, K., Randväli, A. (2021). Täiskasvanud erivajadusega inimeste abivajaduse hindamise ning toetavate teenuste pakkumine [lõpparuanne]. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis.

---

Artikkel ilmus ajakirjas Sotsiaaltöö nr 2/2022