Saatjata alaealised välismaalased on riigile uus proovikivi

Merli Laur, Hannely Paloson, Marika Laanemäe
Sotsiaalkindlustusameti laste heaolu osakond

---

Enne sõda puutus sotsiaalkindlustusamet (SKA) saatjata alaealiste välismaalaste elu korraldamisega üsna vähe kokku. Viimasel aastal on selliste juhtumite arv hüppeliselt tõusnud.

Artiklis analüüsime, millised praktilised probleemid nende laste elu korraldamisel on esile tulnud nii SKA kui ka kohaliku omavalitsuse vaatevinklist. Püüame välja tuua ka head tööviisid, mis on koostöös kujunenud. Teema avamiseks kasutame erinevaid juhtumeid.

Kes on saatjata alaealine välismaalane? 

Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (edaspidi VRKS) kohaselt peetakse saatjata alaealiseks välismaalast, kes on alla 18-aastane ja saabub või on saabunud Eestisse ilma vanema, eestkostja või muu vastutava täisealise isikuta või kes jääb Eestis viibides temast ilma (nt kui saatjaks olnud lähisugulane lahkub Eestist ja laps jääb üksi)[1]. Saatjata välismaalasest lapseks ei loeta Eestisse ilma hooldusõigusliku isikuta Euroopa Liidu liikmesriigi, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi või Šveitsi Konföderatsiooni kodanikku, kelle Eestis viibimise õigust ei ole piiratud. Euroopa kodanikest lapsi abistatakse samadel alustel nagu Eesti abivajavaid lapsi. Selles artiklis keskendumegi kolmandast riigist pärit saatjata alaealiste välismaalaste juhtumitele.

Välismaalaste seaduses, VRKS-is ning väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses on sätestatud erisused, mida tuleb järgida haldusmenetluses saatjata alaealise välismaalase suhtes. Samuti on kindlaks määratud, milliseid teenuseid on saatjata alaealine välismaalane õigustatud Eestis viibimise ajal saama. Kuna enamiku sellest laste rühmast moodustavad Ukraina kodanikust lapsed, kes on saanud ajutise kaitse, siis kaitse saavad nad tavapärasemalt kiiremini kui teiste riikidest pärit lapsed. Enamasti võtab rahvusvahelise kaitse andmise menetlus aega umbes pool aastat.

Esmane kontakt saatjata alaealistega on tavaliselt Politsei- ja Piirivalveametil, kes teeb menetlustoimingud ning kaasab SKA, et teha selgeks lapse õiguslik staatus ning vajadusel korraldada lapse elu. Menetlustoimingute juurde kaasatakse ka lapse viibimiskoha järgne kohalik omavalitsus, kes saab last esindada seaduses ette nähtud korras.

SKA volitused saatjata alaealiste välismaalaste juhtumite menetlemiseks tulenevad VRKS § 17 lõikest 12: saatjata alaealine rahvusvahelise kaitse taotleja või saaja paigutatakse majutuskeskusesse, suunatakse asendushooldusele või täisealise sugulase juurde. Teised ülesanded – ülalpidamisega seotud kulude katmine ja tervishoiuteenuste eest tasumine – tulevad sama seaduse § 32 lg 1 punktidest 1–7. saatjata alaealiste välismaalaste juhtumikorraldajateks on SKA laste heaolu osakonna spetsialistid.

Saatjata alaealise välismaalase elu korraldamine

SKA teavitab alaealisest välismaalasest kohe ka kohaliku omavalitsust, mille territooriumil alaealine viibib. Perekonnaseadus (PKS) näeb ette, et kui lapsel ei ole esindusõiguslikku vanemat (§ 171 lg 1), siis määrab kohus lapsele eestkostja (§ 173). Kuni eestkostja määramiseni täidab lapse eestkostja ülesandeid kohalik omavalitsus, kuhu on registreeritud lapse elukoht (§ 176 lg 1). Kui lapse andmed ei ole kantud rahvastikuregistrisse, täidab eestkostja ülesandeid lapse hariliku viibimiskoha järgne kohalik omavalitsus. Eestkostjal on PKS § 172 järgi lapse hooldusõigus ning ta on PKS § 179 lg 1 alusel lapse seaduslik esindaja. Seega on saatjate alaealiste välismaalaste elu korraldamisel oluline SKA ning kohaliku omavalitsuse koostöö.

Sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 10 lg 4 järgi koostab SKA alaealisele juhtumiplaani ning on ka tema juhtumikorraldaja, suunab teenustele ja tasub nende eest. 

Siinjuures ei saa unustada, et alati tuleb seada lapse parimad huvid esikohale ning laps igakülgselt kaasata, et selgitada välja just temale sobivad lahendused ja võimalused. Lastekaitsetöös proovitakse leida parim lahendus igale lapsele. Selleks selgitatakse välja lapse arvamus, kuulatakse laps ära ning otsitakse esmajärjekorras lapse lähisugulasi.

Mõned numbrid

SKA statistika saatjata alaealiste välismaalaste kohta hõlmab neid juhtumeid, kus lapse staatus on saanud ametliku kinnituse. Näiteks on juhtumeid, kus Ukrainast Eestisse tulnud alaealine võis ületada piiri üksinda, kuid seejärel selgus, et lapsel on Eestis lähedane isik, kes suudab lapse eest hoolitsema hakata. Seetõttu tuleb võtta piisav aeg, et teha kindlaks, kas tegemist on lapsega, kes on riigis täiesti üksi ilma ühegi lähisugulasteta.

Alates möödunud aasta veebruarist on Eestisse saabunud 74 saatjata alaealist (2022. aastal 58 last; 2023. aastal 1. septembri seisuga 16). Enamik neist (94%) on pärit Ukrainast, kuid on olnud ka lapsi Afganistanist, Venemaalt ja Valgevenest. Saatjata alaealiste seas on kõige enam 16–17-aastaseid noori (84%). Noorim laps on olnud kuueaastane. Poisse on olnud mõnevõrra rohkem (70%). Osa lastest viidi kokku seadusliku esindajaga, mõnele lapsele korraldati turvaline liikumine teises riigis viibiva lähedase juurde või nad pöördusid tagasi päritoluriiki, 34 last suunati asendushooldusteenusele.  Selle aasta 1. septembri seisuga oli Eestis 14 saatjata alaealist välismaalast, kellest 13 suunati asendushooldusteenusele. Kõige noorem asendushooldusteenusele suunatud laps oli 11-aastane.

Juhtumid praktikast

Järgnevalt vaatame lähemalt mõningaid juhtumeid, mis aitavad saada ettekujutuse praktikas esinevatest probleemidest ja osaliste koostööd leitud lahendustest.

Juhtum 1

17-aastane Ukraina noor jõudis Poola ja Baltimaade kaudu Tallinna. Ta elas paar päeva hostelis ja mõne tuttava juures ja siis sai raha otsa. Noor pöördus bussijaama infopunkti. Sealt suunati noor turvakodusse, kus SKA lapse heaolu osakonna spetsialistid temaga vestlesid ning uurisid tema mõtete ja soovide ning lähivõrgustiku kohta. Selgus, et kuigi noorel olid Eestis mõned tuttavad, ei olnud tal võimalik nende juurde elama asuda. Ka ei olnud selleks volitust noore vanematelt. Saatsime info viibimiskoha järgsesse omavalitsusse, kes esindas noort ajutise kaitse ja isikukoodi saamisel. Paralleelselt hakkasime otsima noorele kohta asendushooldusteenusele.

Aasta kestnud sõda on jätnud psüühikale oma jälje. Noor võib olla pelglik ega ole valmis suhtlema, veel vähem elama koos võõraste väikeste laste või teismelistega. Turvakodusid on Eestis vähe, väga suur koormus langeb Tallinnale. Kui saatjata lapse esimene peatumiskoht on Tallinn, siis on peaaegu võimatu noor teistesse maakondadesse suunata, kui ta ei soovi ise Tallinnast ära minna. Anname endast parima, et noor asenduskodusse elama asumiseks ette valmistada, nt saab ta enne kolimist oma uue elukohaga tutvuda. Teavitame ka noore eestkostja ülesandeid täitvat omavalitsust, et alaealine elab nüüd asenduskodus ja tema igapäevaelu tuleb hakata korraldama.

Keerulisemaks teeb olukorra see, et saatjata noored ei vaja tavaliselt asendushooldust, nad on peaaegu täiskasvanud, kes on harjunud koduriigis üsna iseseisvalt toime tulema. Enamiku eesmärk on leida töö ja elukoht, alustada iseseisvat elu. Suunates noor asendushooldusteenusele, nagu seadus nõuab, võime sellega kunstlikult suurendada tema abivajadust. Nende peaaegu kohe täisealiseks saavate noorte osas on vaja leida sobilikud majutusüksused, mis arvestaks just selle sihtrühma vajadusi ja soosiks omakorda ka nende iseseisvumist. Praktikas on olnud ka juhtum, kus alaealise noore puhul, kes käis juba ka tööl, oli parimaks lahenduseks, et noorel võimaldati elada iseseisvalt tööandja kaudu saadud korteris, kus sotsiaaltöötaja käis teda aeg-ajalt vaatamas.

Juhtum 2

17-aastane Ukraina neiu tuli pärast sõja algust Eestisse koos poiss-sõbra ja tema emaga, kes oli nõus hakkama neiu eestkostjaks. Päev enne kohtuistungit viskas poiss-sõber tüdruku korterist välja. Neiu pöördus bussijaama infopunkti ning sealt võeti ühendust SKA spetsialistiga. Juhtumi lahendamisse kaasatud KOV-i lastekaitsetöötaja läks järgmisel päeval tüdrukuga kohtusse kaasa ning kohalik omavalitsus määrati neiu eestkostjaks. KOV-iga kokkuleppel suunas SKA neiu esialgu ajutisele riigimajutusele ning kuna tüdruk oli huvitatud elamisest hooldusperes, siis seda hakatigi otsima.

Hoolduspere leidmine võttis omajagu aega, kuid tänu KOV lastekaitsetöötaja järjepidevale tööle see lõpuks õnnestus. SKA ülesandeks oli vormistada teenusele suunamine, lepingu ettevalmistamine, teenuse eest tasumine. Hoolduspere vanem, KOV-i lastekaitsetöötaja ja SKA spetsialist jätkavad suhtlemist, sest kui noorel on vajadus nt meditsiinilise abi järele, mida haigekaasa ei rahasta, siis saab selle eest tasuda SKA.

SKA on suunanud mitmeid lapsi hooldusperre ja Eesti inimesed on olnud valmid lapsi aitama. Teenuse eest tasub SKA. SKA maksab hooldusperele ka hoolduspere vanema toetust sotsiaalhoolekande seaduse § 45¹¹ lg 4 alusel.

Juhtum 3

17-aastane Ukraina noormees jõudis Eestisse üksi ja sattus turvakodusse. Kuna noormees oli juba õppinud Ukrainas ülikoolis, siis soovis ta kindlasti õpinguid jätkata. SKA spetsialist lasi noorel valida, kas ta soovib elada hooldusperes või asenduskodus. Noormees valis asenduskodu ning sai ka ülikooli sisse. Eestkostjaks määrati kohalik omavalitsus. Kui noormees sai täisealiseks, siis võimaldas KOV talle järelhooldusteenust. Noormees elab nüüd ühiselamus ning omavalitsus tasub noore elamis- jm kulud vastavalt seaduses ettenähtule.

Järelhooldusteenus on mõeldud asendushooldusel kasvanud ja täisealiseks saanud noortele, et toetada õpingute jätkamist ning iseseisvat toimetulekut. Järelhooldusteenus võimaldab muuta ülemineku asendushooldusteenuselt iseseisvasse ellu noore jaoks sujuvaks. SHS § 126¹ ja 126² kohaselt on järelhoolduse tagamine KOV-i vastutus ja tema rahastatud. Selle juhtumi puhul leiti noorele sobivaim lahendus, mis võimaldas tal ka sulanduda paremini üliõpilaskonda.

Saajata alaealise saabumine on alati ootamatu, mistõttu võibki järelhoolduse planeerimisel olla rollijaotus SKA ja KOV-i vahel segane. Juhtumiplaani teeb SKA, kuid sellest ajast, kui noor saab täisealiseks, korraldab järelhoolduteenust ja tasub selle eest KOV.

Juhtum 4

PPA pidas piiril kinni 17-aastase Venemaa kodanikust alaealise, kes taotles ise rahvusvahelist kaitset. Algas koostöö kohaliku omavalituse ja SKA vahel. Juhtumi tegi eriliseks see, et Eesti kohus ei määranud alaealisele eestkostjat, kuna leiti, et noor saab seitsme kuu pärast täisealiseks. Ka noore esindaja leidis, et eestkoste määramise järele puudub vajadus.

Kirjeldatud olukorras ei pidanud kohus ega lapse esindaja vajalikuks noorele eestkostjat määrata, kuna viibimiskohajärgne kohalik omavalitsus täidab seda rolli perekonnaseaduse sätete alusel niigi. Peamise järeldusena saab tuua välja, et kuna menetlusprotsess on kulukas ja aeganõudev, siis kohe täisealiseks saavale noorele eestkostja määramine ei ole kohtu ja lapse esindaja seisukohast otstarbekas ega ole ka noore parimates huvides.

Kokkuvõte

Iga juhtum on unikaalne ning ei saa teha üldistavaid järeldusi, kuid võime välja tuua mõned praktikas esile tulnud probleemkohad.

• Valdavalt on saatjata alaealisteks välismaalasteks peagi 18-aastaseks saavad noored, kes on suhteliselt iseseisvad. Nad vajaksid sobivaid majutusüksusi, mis arvestaks just selle sihtrühma eripärasid ja vajadusi.
• Kui kohus ei määra saatjata alaealise välismaalasele eestkostet, ei pruugi lapse parimad huvid olla tagatud. Kuigi viibimiskoha järgne kohalik omavalitsus täidab eestkostja rolli nagunii, siis laste käitumine võib olla ettearvamatu. Kui noored lähevad teenuselt ära, siis ei vastuta nende eest tegelikult mitte keegi.
• SKA ja kohaliku omavalitsuste vaheline rollijaotus eeldab, et paljudes küsimustes tehakse tihedat koostööd. SKA peab lapse elu korraldama ja tasuma erinevate teenuste eest ning koostama juhtumiplaani. Kohalikul omavalitsusel on omakorda seaduse järgi õigus last esindada ja kohustus täita kõiki seadusest tulenevaid ülesandeid, et lapse elu korraldada.
• Erilist tähelepanu vajab järelhoolduse korraldus, kus kohalikul omavalitsusel tuleb võtta enda kanda nii teenuste korraldamine kui ka rahastamine.

Lisalugemist

• Saatjata alaealiste välismaalaste seotud probleeme on käsitletud õiguskantsleri analüüsis, kus vaadati erinevate asutuste koostööd ning tehti ettepanekuid olukorra lahendamiseks.
• Ajakirjas Juridica ilmus eelmisel aastal artikkel, mis keskendus Eestisse seadusliku esindajata saabunud Ukraina laste kaitse küsimusele ning arutleti, kas kehtiv õiguspraktika toetab või takistab nende laste õiguste kaitset kohtus.

Artiklit on täiendatud septembris 2023. 

---

[1] Lastekaitsetöötajatel on tulnud lahendada ka juhtumeid, kui meie riigis koos lapsega tulnud vanematel on Eesti võetud ära vanemlikud õigused. Sellisel juhul ei ole tegemist saatjata lapsega – kohalik omavalitsus korraldab lapsele asendushooldust tavakorras.

Viidatud allikad

Arrak, L., Olm, A., Torga, M. (2022). Eestisse seadusliku esindajata saabunud Ukraina kaitse: kas kehtiv õigusraamistik toetab või takistab kohtutel vajalike abinõude rakendamist? Juridica, 5, 326–338.

Perekonnaseadus. (2009). Riigi Teataja I, 11.01.2023, 11.

Sotsiaalhoolekande seadus. (2015). Riigi Teataja I, 06.01.2023, 10.

Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus. (2005). Riigi Teataja I, 06.08.2022, 10.

Välismaalaste seadus. (2009). Riigi Teataja I, 11.03.2023, 39.

Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus. (1998). Riigi Teataja I, 11.03.2023, 42.

Õiguskantsleri kantselei. (2017). Sisserändajatest saatjata alaealiste vastuvõtmine. Analüüs.