Õigus saada sotsiaalteenuseid võrdsetel alustel

Inimesed pöörduvad sageli kohaliku omavalitsuse poole, sest tunnevad, et neid on millestki ebaõiglaselt ilma jäetud, neid on ebavõrdselt koheldud. Võrdsele kohtlemisele tugineda võib olla ahvatlev ja õiglustundele vastav: miks mina jäin ilma, aga naabrinaine sai! Tegelik küsimus võib hoopis peituda selles, kas inimesel on üldse õigus konkreetset sotsiaalteenust saada. Et seda oleks võimalik üheselt mõista, peavad sotsiaalõiguse normid olema kirja pandud nii, et neist selgub kerge vaevaga, kelle ja mis olukorra jaoks on need mõeldud. Sellest on võita nii inimesel kui ka normi rakendajal. 

Artikli eesmärk on jagada mõtteid, millest alustada, kui keegi pöördub valla- või linnavalitsuse poole kaebusega, et teda on ebaõiglaselt koheldud.[1] Avaliku võimu esindaja peab olema oma tegevuse suhtes alati kriitiline ja seda kontrollima. Mõnikord on vaja üle vaadata, mis on õigusi sätestavate normide eesmärk ja kas neid on vaja ajakohastada. Mõnel juhul aga võib olla vaja muuta senist normi kohaldamise praktikat. 

Õigus sotsiaalteenustele

Eesti põhiseaduse § 28 lõiked 2 ja 4 ei ütle otsesõnu, mis liiki abi on inimesel õigus saada. Seda otsustab põhiseaduse järgi riigikogu. Riigikogul tuleb otsustamisel lähtuda nii põhiseaduse mõttest[2] kui ka arvestada Eestile siduvat rahvusvahelist õigust[3]. 

Näiteks parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta (edaspidi sotsiaalharta) artikli 14 lõike 1 järgi peavad sotsiaalteenused olema kättesaadavad kõigile ühiskonnagruppidele, kes neid tõenäoliselt vajavad. Euroopa sotsiaalõiguste komitee tõlgenduse kohaselt võivad sotsiaalteenuseid vajada näiteks lapsed, vanemaealised, puuetega inimesed, kodutud, alkoholi- või narkosõltuvusega inimesed ja endised kinnipeetavad.[4] 

Sotsiaalõiguse normid peavad olema kirja pandud nii, et neist selgub kerge vaevaga, kelle ja mis olukorra jaoks on need mõeldud.

Haavatavasse gruppi kuuluval inimesel on subjektiivne õigus nõuda, et riik korraldaks talle kvaliteetseid sotsiaalteenuseid ning tagaks neile teenustele võrdse ja tõhusa juurdepääsu nii seaduse kui ka selle rakendamise kaudu.[5] Seega ei piisa inimesele õiguste andmisest seaduse või määruse alusel, vaid riik peab hea seisma ka selle eest, et inimene saaks neid õigusi päriselt kasutada. 

Abi andmise aluseks olev säte

Kõige keerulisem on tagada võrdne juurdepääs teenustele, mida kohalikel omavalitsustel ei ole kohustust osutada ja ametnik saab abi andmise üle otsustada sellise sätte alusel, mis ei anna inimesele õigust konkreetset teenust saada. Näiteks on hoolekandeabi korras sätestatud, et vallal on õigus määrata abi kaalutlusotsusega ka juhtudel, mida ei ole selles korras ega muudes õigusaktides ette nähtud. Nii võib ametnik ühel juhul otsustada enda valitud kaalutlustel aidata inimest teenuse saamisel, teisel juhul aga jätta talle see teenus üldse korraldamata, kuigi mõlema juhtumi asjaolud on ühesugused. 

Kõnealused kaalutlusõigust lubavad sätted on küll vajalikud, ent võrdse kohtlemise ja õigusriigi põhimõttest johtuvalt peaks sellistest sätetest selguma  nende konkreetsem eesmärk ning kohaldamise piirid. Ka tuleks võrdse kohtlemise tagamiseks volikogul üldjuhul otsustada, kas ja mis tingimustel vald või linn mingit teenust korraldab. Kui kohalik omavalitsus on erandjuhtudeks ette nähtud normi hakanud igapäevaselt rakendama, et pakkuda abi kindlat teenust vajavatele inimestele, on võimalik, et elu on edasi arenenud ja juhtumi lahendamiseks oleks vaja selgeid reegleid. [6]

Inimesele õiguste andmisest seaduse või määruse alusel ei piisa – peab hea seisma ka selle eest, et inimene saaks neid õigusi päriselt kasutada. 

Kui üldakt eristab teenust või toetust saama õigustatud inimesi selge kriteeriumi alusel, on alust kontrollida, kas inimesi koheldakse ebavõrdselt. Sellisel juhul on õige küsida, kas inimeste erineval kohtlemisel on mõistlik ja asjakohane põhjus. Kui on selge, et inimesi on ebavõrdselt koheldud, tuleb lahenduste leidmisel vältida olukorda, kus vajadustele vastavast teenusest jäävad edaspidi ilma ka need, kes seda varem said. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste paktiga on enim kooskõlas lahendus, kus sotsiaalseid õigusi ei vähendata, vaid nende mahtu järk-järgult laiendatakse.[7] Mõnel juhul võib see minna vastuollu ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8.[8] 

Abi andmine võrdsetel alustel

Võrdse kohtlemise kohta võib olla raske selgitusi anda, sest juba ainuüksi andmekaitsereeglitest tulenevalt ei saa öelda, kas konkreetse inimese olukord on täpselt samasugune nagu tema naabri oma. Isegi kui püüda üldistada juhtumeid, mille lahendamisel on vald või linn tavaliselt mõnd seadusesätet rakendanud, võib konkreetse inimese juhtum mõnes asjas veidi erineda. See asjaolude erinevus võib olla ka erineva kohtlemise põhjendus. Seepärast on sellises olukorras mõistlikum selgitada „kuidas seaduse järgi peaksid asjad käima“, mitte aga „kuidas seadust on varem rakendatud“. 

Niisiis, kui inimene soovib valla või linna pakutava väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhooldusteenuse asemel saada kodu kohandamise teenust, koduteenust ja isikliku abistaja teenust, tuleks vallal oma otsuse põhjendamisel võtta appi sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud teenuste eesmärgid ja sisu, abi andmise põhimõtted ja ka Eestile siduv rahvusvaheline õigus. Näiteks on puuetega inimeste õiguste komitee selgitanud, et kuigi isiklike teenuste osutamine intellektipuudega inimesele võib riigi vaatest olla liiga kallis, pole ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artikliga 19 kooskõlas see, kui iseseisva elamise ja kogukonda kaasatuse võimaldamise asemel pakutakse puudega inimesele ainsa lahendusena, et ta asuks elama mõnes asutuses.[9]

Sama lugu on otsuse põhjendamisega inimesele, kes soovib väljaspool kodu osutatava ööpäevaringse üldhoolduse asemel päevast teenust. Sotsiaalhoolekande seaduse järgi tuleb kohalikul omavalitsusel seda korraldada.[10] 

Seadus ei seo päevase üldhooldusteenuse osutamist kindla puude või muu terviseseisundiga, seega tuleb kohalikul omavalitsusel korraldada seda teenust kõigile, kes teenust vajavad. Paraku on nii, et isegi kui mõni vald või linn oma hoolekandeabi korra järgi korraldab päevast teenust, võimaldatakse seda vaid kitsale sihtrühmale (nt dementsusega inimestele, mitte aga intellektipuudega inimestele). Nii on ka isikliku abistaja teenusega, mida vallad ja linnad intellektipuudega inimestele ei pruugi korraldada, kuigi seaduse järgi tuleks seda teha.[11] Sellistel juhtudel tasuks võrdse kohtlemise kontrollimise asemel järele vaadata, kas seadust on kohaldatud õiguspäraselt või on kohaliku omavalitsuse määruse säte põhiseadusvastane, sest piirab inimese õigusi.

Sotsiaalharta järgi on riik (sh kohalik omavalitsus) kohustatud kõigile teenust vajavatele inimestele tagama kvaliteetse teenuse. Kui ühed inimesed saavad nende vajadustele paremini vastavaid teenuseid kui teised, tähendab see, et kõik teenusevajajad saavad teenust, kuid nende vajadused on kaetud erineval tasemel. Selline tulemus võib kõne alla tulla näiteks siis, kui kohalik omavalitsus on ühesuguse abivajadusega inimestele korraldanud teenused erinevate standarditega teenuseosutajate kaudu ja rahastab neid teenuseid erinevalt. Näiteks ühel juhul tagab omavalitsus inimesele koha hooldekodus, kus on palju koolitatud hooldustöötajaid, ruumid on nüüdisaegsed ja pakutakse ohtralt mõtestatud ajaveetmise võimalusi. Teisel juhul on hooldekodus töötajaid oluliselt vähem, ruumid on päevinäinud ja mõtestatud ajaveetmise võimalusi on vähe. 

Seadus ei seo päevase üldhooldusteenuse osutamist kindla puude või muu terviseseisundiga, seega tuleb kohalikul omavalitsusel korraldada seda teenust kõigile, kes kõnealust teenust vajavad.

Erinevat kohtlemist teenuse taseme kindlustamisel võib põhjustada ka piirkondlik erinevus: tiheasustusega paigas võib olla võimalik korraldada inimese vajadustele paremini vastavat teenust kui hajaasustusega paigas. Ilmselt on see nii puuetega inimestele taksoteenuse korraldamisel. Taksoteenust on lihtsam ja odavam korraldada paikades, kus taksod iga päev sõidavad ja neid saavad kasutada kõik inimesed. Küsimus on, kas võrdse kohtlemise põhimõtte järgi võib teenust nii erinevalt korraldada või oleks õiglane korraldada kõigile vaid liini- ja juhuvedu. 

Selliste küsimuste lahendamisel tuleb teha kõigepealt selgeks, millele on inimesel õigus ja millele pole. Näiteks kas sotsiaalhoolekande seaduse järgi tuleb kohalikul omavalitsusel korraldada sotsiaaltransporditeenus selliselt, et inimesel peab üldjuhul alati olema võimalus kasutada sotsiaaltransporti siis, kui ta seda soovib või vajab, või lubab seadus korraldada teenust ka nõnda, et inimene peab oma sõidusoovist mitu päeva varem ette teatama. Seejärel tuleb mõelda, kas inimeste erinevale kohtlemisele on mõistlik ja asjakohane põhjus. 

Sotsiaaltransporti korraldades saavad vallad ja linnad muu hulgas kaaluda, millised transpordi kasutamise võimalused on tihe- ja hajaasustuses puueteta inimestel ning kuidas nemad saavad oma vajadused rahuldatud. Kui erinevale kohtlemisele on mõistlik ja asjakohane põhjus olemas, ent inimene ei lepi sellega, tuleb talle tutvustada võimalusi, kuidas ta saaks abi nii nagu ta soovib (nt pakutakse kohandatud eluaset tiheasustusega piirkonnas, kohta teise hooldekodusse jne). 

Abi keerulise teenusvajaduse või eluviisiga inimesele

Sotsiaalhoolekande seaduse järgi peab sotsiaalteenuseid korraldama vald või linn. See tähendab, et teenuse tegeliku kättesaadavuse eest vastutab kohalik omavalitsus. Seega kui inimesele pole teenus kättesaadav, tuleb tal esmajoones pöörduda valla või linna poole, kelle ülesanne on probleem lahendada. 

Teenuse tegeliku kättesaadavuse eest vastutab kohalik omavalitsus.

Kui inimesel on valla- või linnavalitsuse otsusel õigus teenust saada, ent teenuseosutajast tulenevatel põhjustel seda ei võimaldata, piirab see inimese õigusi. Näiteks kui koduteenuse osutaja keeldub inimesele toitu viimast ning tuba koristamast ja kütmast selle tõttu, et inimene on purjus, tal on nakkushaigus või ta on vaimselt vägivaldne, jääb inimene külma kätte ja nälga. Sotsiaalhoolekande seaduse kohaselt on kõik inimesed võrdsed. Seega tuleb inimesele vajalik teenus korraldada ka siis, kui tal on tuberkuloos ja ta on täisid täis, tal on tõsine probleem alkoholi või narkootikumidega või vaimuhaigus. Erandjuhud, millal vald või linn inimesele teenust korraldama ei pea, on sätestatud sotsiaalseadustiku üldosa seaduse §-des 21, 22, 18 ja 19.

Kuna teenuste kättesaadavuse eest vastutab vald või linn, tuleb teenuste korraldamisel tagada, et abivajaja ei jääks teenuseosutaja võimaliku vastuseisu tõttu teenuseta. Vallal või linnal on lihtsam seda kohustust täita siis, kui teenuse korraldajat ja teenuseosutajat seob alluvussuhe või leping, millega teenuseosutaja on võtnud endale kohustuse osutada teenust kõigile, kes vastavad lepingu tingimustele ja kelle teenuse korraldaja on tema juurde suunanud. Sellisel juhul ei saa näiteks hooldekodu keelduda teenust osutamast dementsusega inimestele. Kui asutus siiski keeldub, tuleb inimese õiguste eest seista kohalikul omavalitsusel. 

Oluliselt keerulisem (mõnel juhul isegi võimatu) on teenuse kättesaadavust tagada, kui inimesele on antud võimalus saada teenust ükskõik milliselt nõutele vastavalt teenuseosutajalt ja teenuse korraldaja hüvitab teenuse osutamise kulud osaliselt või täielikult teenuse saajale või teenuseosutajale. Sellisel juhul ei otsusta teenuse tegeliku pakkumise või olemasolu üle vald või linn, vaid eraõiguslik teenuse osutaja.

Näiteks kui inimesele antakse võimalus valida ise endale hooldekodu, ent ükski hooldekodu pole nõus osutama teenust dementsusega või alkoholitarvitamise häirega inimesele. Põhjus on selles, et erapakkuja võib spetsialiseeruda kitsale kliendigrupile ja osutada teenust vaid sellele grupile. Seevastu kohalikul omavalitsusel pole võimalik selliseid piiranguid teenuse osutamisele seada. Omavalitsusel tuleb teenused tagada ka neile ühiskonnagruppidele, kellele teenuse osutamine on tavapärasest kulukam või keerukam ja kellele erapakkujad teenust ei osuta. Seepärast tuleb vallal või linnal leida lahendus, kuidas konkreetne dementsusega või alkoholitarvitamise häirega inimene saaks talle vajalikku teenust.

Teenuse õigeaegne saamine

Ilmselt ei kahtle keegi, et oluline on osutada teenust siis, kui seda on vaja. Teenuse osutamise edasilükkamine toob kahju nii inimesele kui ka ühiskonnale. Seega, kui maikuus pöördub linnavalitsuse poole inimene, kes vajab koduteenuseid alates septembrist, kui tema pereliige läheb Lätti tööle, tundub mõistlik tagada teenus alates septembrist, mitte kohe mais.

Kuigi sotsiaalseadustiku üldosa seaduse järgi tuleb otsus abi andmise kohta teha kümne tööpäeva jooksul, peab kohalik omavalitsus andma inimesele abi nii kiiresti, kui seda on vaja. 

Veidi keerulisem on seda tagada erihoolekandeteenuste osutamise korral. Riigikogu on sätestanud, et erihoolekandeteenusele on inimesel õigus vaid siis, kui riigil on selleks raha. Ühtlasi on riigikogu reguleerinud järjekorra, mille alusel erihoolekandeteenuseid osutatakse. Pole alust väita, et kui inimene riigilt teenust ei saa, jääb ta üldse abita või saab abi, mis ei vasta tema vajadustele. Ka kohalike omavalitsuste korraldatavate sotsiaalteenustega on võimalik raske, sügava või püsiva kuluga psüühikahäirega inimesi[12] mitmekülgselt abistada. 

Keerulisem on seisukohta võtta siis, kui inimene on olnud nõus vastu võtma talle pakutud abi, aga üksnes oma tingimustel.

Kohalikul omavalitsusel ei ole õigust keelduda inimesele sotsiaalteenuste korraldamisest. Seega vastutab kehtiva sotsiaalhoolekande seaduse järgi abi õigeaegse andmise eest ennekõike see vald või linn, kus inimene elab.

Teistel juhtudel tuleb hinnata nii kohaliku omavalitsuse kui ka inimese enda tegevust abi õigeaegsel saamisel. Nii võib ette tulla, et inimene on küll nõus kohaliku omavalitsuse pakutavate teenustega, ent soovib teenust saada kindlalt teenuseosutajalt. Kui sellel teenuseosutajal aga pole võimekust kõiki soovijaid teenindada, tuleb inimesel järjekorras oodata, leppida teise teenuseosutajaga või saada ajutiselt teisi sotsiaalteenuseid, mis ei rahulda tema abivajadust kõige sobivamalt. 

Arvatavasti on ette tulnud ka olukordi, et inimene muudab sagedasti meelt ega ole nõus teenuseid kasutama. Ka sellistel juhtudel on õige rääkida inimese enda vastutusest oma käekäigu eest. 

Oluliselt keerulisem on seisukohta võtta aga siis, kui inimene on olnud nõus vastu võtma talle pakutud abi, aga üksnes oma tingimustel. Näiteks võib inimene soovida askeetlikumat eluaset, kui kohalik omavalitsus tavaliselt pakub, või ta ei ole nõus abivahendeid kasutama ega eluaset kohandama või soovib kindla standardiga hooldekodukohta, mida kohalik omavalitsus teistele elanikele (avaliku raha eest) ei taga. Sellisel juhul tuleb kõigepealt hinnata, kas inimese esitatud tingimused on mõistlikud ja kui põhjendatud oleks see, et avalik võim tagab talle teenuse teistel tingimustel kui ülejäänud elanikele. 

Kui kohalik omavalitsus paneb inimese pikaks ajaks järjekorda sobivat teenust ootama ja ta on sel ajal abita või peab järjekorras olemise ajal leppima talle vähem sobivate teenustega, võib iseenesest ka siis küsida võrdse kohtlemise järele. Eriti, kui ühed inimesed saavad teenusele eelisjärjekorras, teised aga peavad kaua ootama, kuigi ka nemad vajavad teenust kohe. Sellisel juhul saab nõuda nii õigust teenusele kui ka võrdset kohtlemist.[13]

Kui kohalik omavalitsus ise ei suuda pakkuda (oma allasutuste või lepingupartnerite kaudu või vabaturu pakkumise kaudu) nii palju teenuseid, kui inimestele on vaja, ja jätab seetõttu abi ootama need, kes vajaksid teenust kohe, ei ole ta neile inimestele õigeaegset abi taganud. Ka Euroopa sotsiaalõiguste komitee on leidnud, et kui inimesed peavad teenusejärjekorras ootama selle tõttu, et teenuste pakkumine ei vasta nõudlusele, on selle riigi tegevus vastuolus sotsiaalharta artikli 14 lõike 1 sätetega.[14]

Kokkuvõte

Kohalikule omavalitsusele esitatud nõudmiste hindamisel tuleb esmajoones alustada sellest, mille alusel üldse on inimesel õigus konkreetset teenust saada ja mis seda nõuet toetavad. Kui õigus on olemas ja ka muud argumendid räägivad sellele tuginemise kasuks, tasubki hindamisel esmajoones sellest lähtuda. Võrdse kohtlemise järgimist saab olukorrast olenevalt lisaks hinnata. 

Artikkel ilmus ajakirjas Sotsiaaltöö 1/2025.