Kohalike sotsiaalteenuste ja sotsiaaltoetuste kättesaadavus

 

 

 

 

 

 

---

Kokkuvõte:

Minu doktoritöö „Kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavus lähtuvalt valitsemistasandite vahelistest suhetest ja territoriaalsetest eripäradest: Eesti-sisene uuring” (2020) keskne küsimus oli, kuidas mõjutavad valitsemistasandite vahelised suhted ja territoriaalsed eripärad kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavust.

Doktoritöö lähtekohad, aspektid, mida uuriti, ja peamised järeldused on esitatud infokastis (vt allpool). Artiklis annan lühendatud ülevaate doktoritöö eestikeelsest kokkuvõttest* rõhuasetusega Eesti sotsiaalpoliitikale aastatel 2006–2016.

Kuigi 2016. aastal sotsiaalhoolekande seaduse jõustumisega muutus oluliselt kohalike sotsiaalteenuste riiklik regulatsioon ja 2017. aastal tekkis Eestis uus haldus-territoriaalne jaotus, on uurimuse tulemused ning tõstatatud teemad aktuaalsed ka praegu.

Teenuste ja toetuste kättesaadavus varieerub Eesti-siseselt endiselt olulisel määral, mida võib järeldada, vaadeldes nii viimaste aastate sotsiaalministeeriumi kogutavat statistikat kui ka riigikohtu lahendeid.

Märksõnad: sotsiaalteenuste ja toetuste kättesaadavus, riigi ja KOVi suhted, territoriaalsed eripärad

---

Sissejuhatus

Kohalikud heaolusüsteemid

Tänapäevastes heaoluriikides, sh Eestis, järgitakse sotsiaalpoliitikas subsidiaarsuse ehk lähimuspõhimõtet (Kazepov 2010) ning suund on võetud detsentraliseerimisele: liigutakse selle poole, et üksikisikute, leibkondade ja/või haavatavate rühmade heaolu oleks üha enam tagatud kohaliku tasandi sotsiaalpoliitika ning selle meetmete, st teenuste ja toetuste abil.

Kohalike omavalitsuste (KOVide) roll sotsiaalpoliitikas sõltub iga riigi avaliku halduse traditsioonidest ja korraldusest. Kohalikul tasandil on enamasti oluline roll sotsiaalhoolekande, sotsiaalabi ja/või kohaliku tööturupoliitika korralduses. Kõigi nende valdkondade puhul tuleb teenuste osutamisel ja toetuste eraldamisel võtta arvesse kohalikke olusid.

Avalike teenuste osutamise kõrval on KOVidel õigus ka iseseisvalt otsustada teatud teenuste ja toetuste korraldamise ning rahastamise üle, lähtudes kohalikust sotsiaalmajanduslikust olukorrast, võimalustest ning oma poliitilistest ja sotsiaaltöötajate professionaalsetest eelistustest. Seega võib väita, et iga territoriaalne üksus (kohalik omavalitsus), millel on vähemalt minimaalne kohalik poliitiline ja professionaalne otsustusõigus teenuste ja toetuste üle, on omaette kohalik heaolusüsteem (Andreotti jt 2012).

Seega oli Eestis kuni 2017. aastani üle 200 ja praegusel ajal 79 kohalikku heaolusüsteemi, millel igaühel oli/on oma demograafiline, sotsiaalmajanduslik, poliitiline, kogukondlik, looduslik jne taust, mis mõjutab rohkem või vähem avalike meetmete kättesaadavust ja korraldust.

See võib aga seada ohtu heaoluriigi ühe keskse põhimõtte – sotsiaalsed õigused. Sellest vaatenurgast peaks kõigil kodanikel (elanikel) olema juurdepääs heaolule (sh vajaduspõhistele sotsiaalteenustele ja -toetustele), sõltumata abivajaja sotsiaalsest klassist (Marshall 1950), ja olenemata ka elukohast riigisiseselt.

Vahendite ebaühtlane jaotus

Abi õiglane kättesaadavus viitab olukorrale, kus sarnase abivajaduse korral saavad inimesed abi sarnases ulatuses, olenemata abimeetmete tüübist, teenusepakkujast või elukohast (Davey jt 2006). Samal ajal on paljude sotsiaalpoliitika valdkondade ja meetmete puhul oluline kohalik kontekst ning arvestamine individuaalsete vajadustega. Nii individuaalsed kui ka piirkonnale eriomased vajadused võivad riigisiseselt erineda oluliselt (Lien ja Pettersen 2004). Seetõttu võib eeldada, et ka vahendid ehk rahalised võimalused, inimressurss jms jaotuvad piirkonniti ebaühtlaselt.

"Eestis oli kuni 2017. aastani üle 200 ja praegusel ajal 79 kohalikku heaolusüsteemi."

Tänapäeval on hägustunud ka piirid üksikute sotsiaalpoliitika valdkondade ja meetmete vahel (Ferrera 2005). Tihti ei ole abivajajal vaja ühte meedet, vaid mitut teenust ja/või toetust korraga, ning KOVid võivad oma otsustusõigust kasutades käsitleda erinevalt abivajadust, abivajajat, sotsiaalteenuseid ja -toetusi (Chaney 2013).

Abivajaduse rahuldamiseks võib kohalikest võimalustest lähtudes kasutada erisuguseid meetmeid (Brown ja Keast 2005), näiteks: teenuste lepinguline delegeerimine ärisektorile või MTÜdele, kogukonnapõhised lahendused, teenuste osutamine koostöös teiste KOVidega, sotsiaalne ettevõtlus, teenuste asendamine rahalise kompensatsiooniga jne. Seega ei tähenda statistilistes aruannetes kajastuvad väikesed kulud ühele konkreetsele sotsiaalteenusele või -toetusele, et abivajaja ei saa selles KOVis temale vajalikku abi.

Kuidas tagada sellises keerulises olukorras sotsiaalsed õigused ja sotsiaalteenuste ning -toetuste kättesaadavus? Oluline roll on siin valitsemistasandite vahelistel suhetel (Phillimore 2013); territoriaalsel õiglusel (Davies 1968; Kay 2005) ehk vahendite õiglasel jaotusel kohalike heaolusüsteemide vahel; kohalikul õiglusel (Elster 1992) ehk vahendite õiglasel jaotusel kohaliku heaolusüsteemi sees ning territoriaalsete eripäradega arvestamisel (Andreotti jt 2012; Martinelli jt 2017).

Valitsemistasandite vahelised suhted

Valitsemistasandite vaheliste suhete puhul saame rääkida riigi ja kohalike omavalitsuste interaktsioonist ehk sellest, kuidas on jaotatud otsustusõigus eri küsimustes riigi ja KOVide vahel. Kui KOVidel puudub otsustusõigus mingi avaliku meetme osas (nt sotsiaalkindlustus ja pensionid), siis saame rääkida riiklikest sotsiaalpoliitilistest meetmetest.

Kohalikud sotsiaalpoliitilised meetmed on sotsiaalteenused ja -toetused, mida osutavad või eraldavad KOVid ning mille finantseerimisel, administreerimisel ja/või sellealaste eeskirjade koostamisel on kohalikul tasandil vähemalt minimaalne poliitiline ja sotsiaaltöötajate professionaalne otsustusõigus. Konkreetsete sotsiaalpoliitilise meetme puhul võib KOVi ja riigi roll otsustamises olla väga erinev.

Kohalikku autonoomiat võib käsitleda kui kohaliku tasandi algatusvõimet ja puutumatust, millest esimene viitab olukorrale, kus KOV saab kehtestada oma initsiatiivi ja huve ning teine olukorrale, kus KOV on oma otsustes riigist sõltumatu (Clark 1984).

Territoriaalne ja kohalik õiglus

KOVide otsused eri tasanditel (vahendite jaotus sotsiaalkaitsele tervikuna, sotsiaalkaitse eri valdkondadele, meetmetele ja konkreetsele abivajajale) mõjutavad kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavust (Bergmark 1996). Olulisel kohal on ka riigi otsused vahendite jaotamisel ning viis, kuidas on kindlaks määratud piirkonna elanike abivajadus (Kay 2005; Chaney 2013) ehk territoriaalne õiglus.

KOVide otsused ei määra vahendite jaotust ainult omavalitsuste vahel, vaid ka heaolusüsteemi siseselt ehk olulisel kohal on kohalik õiglus (Elster 1992). KOVide eelistuste aluseks võivad olla eri põhimõtted ning abivajajate vajadustest lähtumine on vaid üks neist (Österle 2002). Tõdeda tuleb ka, et kohalikud sotsiaalpoliitilised meetmed ei funktsioneeri vaakumis. Konkreetse meetme rakendamine ja vahendite jaotus sellele oleneb muuhulgas vahendite jaotusest teistele meetmetele ja valdkondadele, st kehtib vastastikune sõltuvus.

Kokkuvõtvalt oleneb kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavus mitmest osalisest ja asjaolust, mis hõlmavad erisuguseid avaliku halduse ja sotsiaalpoliitika valdkondi, meetmete osutamise protsesse (Daly 2002) ning seda mõjutab ka vastastikune sõltuvus valdkondade ja meetmete vahel. Kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavuse tagamisel võib olla mitmeid takistusi ja väljakutseid nii riigi kui ka kohalikul tasandil, näiteks ebapiisavad regulatsioonid, vahendite piiratus ja/või ebaühtlane jaotus, territoriaalne eripära (Daly 2002).

Lähtekohad:

• detsentraliseerimine ja KOVide rolli kasv hoolekande ja sotsiaalkaitse valdkonnas nii Eestis kui ka kogu Euroopas;
• heaoluriigi eesmärk tagada õiglus (ingl equity) kohalike sotsiaalteenuste ja -toetuste kättesaadavuses riigisiseselt;
• KOVid kui autonoomsed üksused, kellel on iseseisev otsustusõigus kohalike sotsiaalteenuste ja -toetuste korraldamisel;
• KOVid kui unikaalse kohaliku kontekstiga territoriaalsed üksused – kohalikud heaolusüsteemid;
• KOVide kohustus tagada samaaegselt mitmesuguste teenuste ja toetuste korraldus ja rahastus ka siis, kui vahendeid on ebapiisavalt.

Uuriti:

• kõiki Eesti kohalikke omavalitsusi aastatel 2006–2016;
• 18 kohalikku sotsiaalteenuse ja 5 kohaliku sotsiaaltoetuse skeemi kättesaadavust;
• riigi ja KOVi suhteid eri sotsiaalteenuste ja -toetuste korralduses;
• territoriaalseid eripärasid: linnad vs vallad, keskus vs ääremaa, sotsiaal-demograafiline struktuur, vahendite jaotus omavalitsuste vahel ja sees.

Järeldused

• Detsentraliseerimisel võivad olla soovimatud tagajärjed, eriti vahendite ebapiisavuse korral.
• Detsentraliseerimine ei tähenda veel, et KOVide otsustusõigus suureneb ja vastupidi. Oluline on analüüsida otsustusõiguse detsentraliseerimise eri komponente ja koosmõju teiste meetmetega.
• Kohaliku sotsiaalpoliitika mõistmiseks ei saa võtta aluseks ainult jaotust linnadeks-valdadeks, pigem tasub eraldi vaadelda keskuse ja ääremaa omavalitsusi. KOVi geograafiline asukoht riigis on oluline.
• Sotsiaalteenuste vahetu osutamise korraldamisel tuleb teha selgeks, kui oluline on konkreetse teenuse puhul elukohalähedus.
• Lähestikku asuvatel KOVidel on sageli sarnane elanikkonna struktuur ja võimekus pakkuda sotsiaalteenuseid ja -toetusi.

Kättesaadavuse määratlemisel lähtusin mitmest näitajast, näiteks: meetmete osutamine ja mitte osutamine, sotsiaaltöötajate hinnangud konkreetsete sotsiaalteenuste täiendava vajaduse kohta, meetme heldus ja olulisus ning nende muutmine ajas võrreldes teiste meetmetega. Oma uurimuses keskendusin peamiselt teoreetilisele ja metodoloogilisele diskussioonile, kuid kõik osauurimused koostasin Eesti näitel.

Eesti kui heaoluriik ja kohalik tasand

Eesti on rahvusvahelises kontekstis küllaltki väikse rahvaarvuga ning hõredalt asustatud heaoluriik. Aastani 2017 oli Eesti administratiivselt jaotatud rohkem kui 200 KOViks, millest kõigil oli täpselt sama kohaliku autonoomia ulatus ning sotsiaalpoliitilised ülesanded, olenemata elanike, aga ka abivajajate arvust. Olukord ei ole muutunud ka nüüd, mil KOVe on jäänud alles 79.

Eestile kui heaoluriigile on omane bismarklik sotsiaalkindlustussüsteem, liberaalne maksu-, majandus- ja tööturupoliitika (Toots ja Bachmann 2010) ning hoolekande- ja sotsiaalabisüsteem, milles sarnaselt Põhjamaadega on kandev roll KOVidel.

Samal ajal iseloomustavad Eestit madalad sotsiaalkaitsekulud eriti sotsiaalteenustele ja -abile, sh toimetulekutoetusele (Kuitto 2016) ning suur ebavõrdsus ühiskonnas. Seega erineb sotsiaalpoliitiline olukord oluliselt teistest heaoluriikidest ja Eesti koos teiste Balti riikidega on veel üleminekuheaoluriigi staatuses (Aidukaite 2009). Kõik need asjaolud avaldavad rohkem või vähem mõju Eesti sotsiaalpoliitika vertikaalsele korraldusele, sh kohalikele heaolusüsteemidele.

"Kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavus oleneb mitmest asjaosalisest ja asjaolust."

Valitsemistasandite vahelised suhted, kohalik autonoomia ja detsentraliseerimine on Eestis, nagu ka mitmeski teises Ida-Euroopa riigis, vastuolulised (Ladner jt 2019; Swianiewicz 2014). Eesti omavalitsustele on omane ulatuslik poliitiline ja organisatoorne (administratiivne) autonoomia, kuid piiratud kohalik finantsautonoomia ehk „aheldatud demokraatia” (Ladner 2019).

Kohalik autonoomia on kindlustatud põhiseadusega: omavalitsused saavad teha riigist sõltumatult poliitilisi, professionaalseid ja organisatsioonilisi otsuseid ning märkimisväärne osa avalikest teenustest koos ulatusliku otsustusõigusega on viidud kohalikule tasandile. Samal ajal viitab piiratud finantsautonoomia olukorrale, kus Eesti omavalitsused sõltuvad oluliselt riigieelarvest eraldatud vahenditest ning kohalike maksude roll (rahalised vahendid, mille laekumist ei kontrolli riik) on kohalikes eelarvetes olematu. Sarnane „aheldatud demokraatia” kohalikus autonoomias on täheldatav ka sellistes riikides nagu Läti, Leedu, Tšehhi, Holland, Rumeenia ja Sloveenia (Ladner 2019).

Ulatuslikud riigisisesed territoriaalsed erinevused avalike teenuste, sh kohaliku sotsiaalpoliitika (kättesaadavuse) mõjutajatena mängivad olulist rolli ka teistes heaoluriikides. Eriti on need päevakorras hõredalt ja sotsiaal-demograafiliselt ebaühtlaselt asustatud riikides, kus on tegu suure territoriaalse killustatusega ja/või kaugeleulatuva detsentraliseerimisega (nt Skandinaaviamaad, teised Balti riigid, USA, Kanada ja Austraalia).

Territoriaalsed erinevused on oluline murekoht ka riikides, kus piirkondade vahel on märkimisväärseid erinevusi sotsiaalmajandusliku olukorra, poliitilise eripära või ajaloolise konteksti tõttu, nt Itaalias (põhja-lõuna jaotus) või Saksamaal (ida-lääne jaotus).

Samal ajal on valitsemistasandite vahelised suhted, sotsiaalpoliitika roll nii riigi kui ka kohalikul tasandil ja heaoluriigi olemus nendes riikides väga erinev. See teeb Eestist huvitava ja veidi vastuolulise juhtumi, mis võiks pakkuda teoreetilist ja praktilist huvi laiemale rahvusvahelisele auditooriumile kui ainult Eesti avalikkus, KOVid ja sotsiaaltöötajad.

Peamised uurimistulemused

Kõik kolm doktoritöö osauurimust keskendusid kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavuse varieeruvusele, lähtudes valitsemistasandite vahelistest suhtest ja territoriaalsest eripärast, Eesti näitel.

I ja II uurimuses kasutasin 2013. aasta veebiküsitluse tulemusi. Selles osalesid KOVide sotsiaalvaldkonna juhid (sotsiaaltöötajad). Küsitlus hõlmas 18 KOVide eelarvest rahastatavat teenust.

Lähtudes sotsiaalhoolekande seadusest (1995), sotsiaalteenuste soovituslikest juhistest (2010) ja teenuste kohta kogutavast statistikast olid uurimusse kaasatud järgnevad sotsiaalteenused: sotsiaalnõustamine, võlanõustamine, perelepitusteenus, päevakeskuse (sotsiaalkeskuse) teenus täiskasvanutele/eakatele, päevakeskuse (sotsiaalkeskuse) teenus lastele/noortele, päevakeskuse (sotsiaalkeskuse) teenus puuetega inimestele, koduteenus, üldhooldekoduteenus, tugiisiku teenus täiskasvanule ja lapsele, isikliku abistaja teenus, lapsehoid, sotsiaaleluase, eluruumi kohandamine, sotsiaaltranspordi teenus, turvakoduteenus lapsele, turvakoduteenus vägivalla ohvritele ja varjupaigateenus.

Samal ajal saab ajavahemikul 2006–2016 sotsiaalhoolekande seaduse alusel eristada viit kohaliku sotsiaaltoetuse skeemi: toimetulekutoetus, täiendavad kohalikud sotsiaaltoetused, hooldajatoetus täiskasvanud isiku hooldamise eest, hooldajatoetus puudega lapse hooldamise eest ning vajaduspõhine peretoetus (III uurimus).

I uurimus keskendus sotsiaalteenuste kättesaadavuse erinevustele eelkõige linna- ja maapiirkondade vahel. Tulemustest selgus, et üldiselt osutati maapiirkondades vähem erinevaid teenuseid, kuid sotsiaaltöötajate hinnangul oli ka täiendav vajadus teenuste järele väiksem. Samal ajal oli kohaliku poliitika elluviimiseks maapiirkondades proportsionaalselt rohkem vahendeid ning valdades eraldati proportsionaalselt rohkem vahendeid sotsiaalkaitsele, sh teenustele ja toetustele. Sotsiaalteenuste osutamise mustrites esines olulisi erinevusi.

Kohalikke sotsiaalteenuseid võis jagada neljaks

1. Nn levinud sotsiaalteenused ehk teenused, mida osutas enamik KOVe (sotsiaalnõustamine, üldhooldekoduteenus, sotsiaaltransport, avahooldusteenus, sotsiaaleluase). Nende teenuste osutamisel linnade ja valdade vahel olulisi erinevusi ei olnud. Erandiks oli vaid sotsiaaltransport, mida osutasid pea kõik vallad, kuid vaid ¾ linnadest.
2. Teenused, mida osutasid vähesed KOVid, kuid sotsiaaltöötajate hinnangul oli täiendava teenuse osutamise vajadus suur (tugiisik täiskasvanule, tugiisik lapsele, isiklik abistaja). Tegu on enamasti ressursimahukate teenustega, eelkõige inimressursi suhtes (elukutselised teenusepakkujad). Nende teenuste puhul on oluline teenuse osutamine ja korraldus abivajaja elukoha vahetus läheduses.
3. Teenused, mida osutasid vähesed KOVid ning sotsiaaltöötajate hinnangul oli ka täiendav vajadus nende järele väike (turvakoduteenus lapsele, turvakoduteenus vägivalla ohvritele, varjupaigateenus). Taas on tegu ressursimahukate teenustega (eelkõige institutsiooni ülalpidamiskulud), kuid nende teenuste puhul ei ole tingimata vaja teenust osutada abivajaja elukoha vahetus läheduses ning nad on mõeldud küllaltki väikestele sihtrühmadele.
   Sellesse rühma kuulub ka lapsehoiuteenus (mitte erivajadustega lastele), mis on Eesti kontekstis erandlik selle poolest, et sellel teenusel on alternatiiv – eelkoolieelne lasteasutus. Seega, paljud KOVid, kus on piisavalt lasteaia- ja/või sõimekohti, ei näe selle teenuse osutamiseks vajadust.
4. Neljanda grupi moodustavad teenused, mille pakkumine ja täiendav vajadus oli keskmisel tasemel. Sellesse gruppi kuuluvad mitmesugused nõustamisteenused ja sotsiaalkeskused.

II uurimuse keskmes oli lähenemine keskus-ääremaa ning vahendite, sh teenuste jaotuse kooskõla elanikkonna sotsiaaldemograafilise struktuuriga. Kohalike heaolusüsteemide detailsemaks klassifitseerimiseks tegin selle uurimuse raames sotsiaaldemograafiliste näitajate alusel klasteranalüüsi.

Klasteranalüüsi alusel oli võimalik eristada seitset KOVide klastrit, millel on väga erinev elanikkonna demograafiline struktuur. Klastrid moodustasid kaks kuni kolm kontsentrilist ringi suuremate linnade või keskuste ümber, kusjuures vahemaa suurenedes keskusega teenuste osutamine väheneb (vt joonis 1). Kõik linnad ei ole klassifitseeritavad kui keskusomavalitsused ning kõik vallad kui ääremaa.

Haldusreformieelseid Eesti valdu võib liigitada nelja rühma: esiteks suuremaid linnu ümbritsevad keskusomavalitsused, teiseks nn keskmised KOVid ning kolmandaks ääremaa vallad, mis omakorda jagunevad väga väikesteks ja hõredalt asustatud valdadeks, kus domineerivad eakad ning teisteks valdadeks, kus on ebaproportsionaalselt suur puuetega isikute osatähtsus.

Erisugusele elanikkonna struktuurile lisaks iseloomustavad neid klastreid olulised erinevused sotsiaalkaitse kulutustes, teenuste osutamisel ja lisavajadustes. Seetõttu oli II uurimuse üks eesmärke võrrelda teenuste ja sotsiaalkaitse kulude kooskõla sihtrühmade struktuuriga KOVide klastrites.

Analüüsi tulemusena võib väita, et üldiselt on vahendite jaotus (sh teenuste osutamine) kooskõlas sihtrühmade struktuuriga ehk enamike KOVide klastris domineeris sama sotsiaaldemograafiline grupp, mis oli eelistatud ka sotsiaalteenuste osutamisel ja/või rahastamisel. Kuid oli ka erandeid, nt Klaster I, kus eakate ja puuetega isikute osatähtsus oli suur, kuid sotsiaalteenuste ja -kulutuste puhul domineerisid eelkõige lastega pered.

Kahe klastri puhul (Klaster VI ja V) tähendas vastavus seda, et ei olnud üht domineerivat sotsiaaldemograafilist rühma ega ka võimalust välja tuua selgeid eelistusi teenuste osutamisel ja rahastamisel.

III uurimuse keskmes olid viie sotsiaaltoetusskeemi valitsemistasandite vahelised suhted, heldus ning seosed toetusskeemide vahel, sõltumata toetuse eesmärgist ja sihtrühmast.

Uurimistulemustest selgus, et valitsemistasandite vahelised suhted varieeruvad laias vahemikus tsentraliseeritud kohalikest meetmetest vähese või minimaalse kohaliku autonoomiaga (toimetulekutoetus ja vajaduspõhine peretoetus) kuni täielikult kohalike meetmeteni, mille puhul riigi roll puudub üldse (täiendavad kohalikud sotsiaaltoetused). Hooldajatoetusi võib käsitleda kui kohalikke meetmeid, millel on teatav keskne juhtimine.

Riigisisene meetmete ja nende helduse varieeruvus ei ole alati suurem (täielikult) kohalike meetmete puhul, kus üleriigiline koordineeritus on väiksem. Teatud olukordades (nt majanduskriis) võib tsentraalsete meetmete puhul, kus kohalik otsustusõigus on vähene, varieeruvus KOVide vahel olla märgatavalt suurem teistest meetmetest. Seega, keskne juhtimine ja kontroll ei taga alati vahendite ja meetmete ühtlasemat jaotust riigisiseselt.

Meetmete detsentraliseerimisel tuleb arvesse võtta suhte kahesuunalisust: teatud keskse juhtimise aspektid ja järelevalve suurendamine võivad soodustada olukorda, kus kohalikud võimuorganid kasutavad oma otsustusõigust selleks, et rakendada alternatiivseid meetmeid, mistõttu võivad erisused KOVide vahel meetme kättesaadavuses suureneda. Selle näiteks on hooldajatoetused.

Laiendades valitsemistasandite vaheliste suhete klassifikatsiooni kohalikele sotsiaalteenustele, võib väita, et kõigil I ja II uurimusse kaasatud 18 kohalikul sotsiaalteenusel oli ühesugune regulatiivne ülesehitus. Neid sotsiaalteenuseid saab käsitleda kui täielikult kohalikke meetmeid, mille puhul riigi roll oli minimaalne või puudus üldse.

Olulisemad järeldused

Olulisemad järeldused esitan eelkõige laiemas teoreetilises ja rahvusvahelises võtmes, kuid kuna uurimused on tehtud Eesti andmete põhjal, on kõik tõstatud teemad ja küsimused olulised ka Eesti ühiskonnas.

Heaoluriigi korraldus kohalikus sotsiaalpoliitikas

Valitsemistasandite vaheliste suhete kontekstis toon selles artiklis välja kaks asjaolu, mis vajaksid uurimustulemuste alusel põhjalikumat käsitlust. Esiteks valitsemistasandite suhete ja detsentraliseerimise soovimatud tagajärjed ning meetmete vastastikune sõltuvus, eriti just riikides, mida saab käsitleda kui „aheldatud demokraatiaid” (vt eespool).

Muutused sotsiaalpoliitilises agendas või kulude kokkuhoid seda riigi ja/või KOVi tasandil võib viia olukorrani, kus KOVid kasutavad oma otsustusõigust viisil, mis piirab teatud sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavust. Samal ajal peab piiratud vahendite kontekstis võtma arvesse, et kulude suurendamine ühele meetmele võib viia vähendamiseni teistes valdkondades ja/või meetmetes.

Seega on valitsemistasandite suhete analüüsimisel oluline pöörata tähelepanu eri meetmetele paralleelselt ning samal ajal ka nende regulatiivsele korraldusele. See on ka oluline asjaolu, mida peaks arvesse võtma riigi tasandil kohaliku sotsiaalpoliitika jaoks vahendeid kavandades ning regulatsioone kehtestades.

Teine oluline asjaolu on sotsiaalne sidusus, võttes arvesse territoriaalset eripära. Riigi roll ei ole ainult otsustusõiguse detsentraliseerimine ning kohaliku (sotsiaal)poliitika järelevalve, vaid oluline küsimus on, kuidas tagada kohalike teenuste ja toetuste osutamiseks piisavad ressursid, kui vajadused varieeruvad. Vahendite piiratuse korral võivad KOVid kasutada otsustusõigust meetmete osutamisel ja vahendite (ümber)jaotamisel viisil, mis omakorda võib vähendada just ressursimahukate meetmete kättesaadavust sõltuvalt elukohast.

Territoriaalne eripära ja kohalikud otsused

Territoriaalse eripäraga arvestamise kontekstis toon välja kolm aspekti, mis vajaksid suuremat tähelepanu nii teoreetilises plaanis kui ka praktikas, sh Eestis. Esiteks, kohaliku sotsiaalpoliitika ja territoriaalsest eripärast tingitud erisuste määratlemisel sotsiaalpoliitiliste meetmete osutamisel ja kättesaadavuses ei piisa linnad vs vallad jaotusest.

Sotsiaaldemograafiliste rühmade jaotus võib olla riigisiseselt ebaühtlane ning KOVi geograafiline asukoht võib olla olulise tähtsusega eelkõige sotsiaalteenuste kättesaadavuse seisukohast. Selles kontekstis ei ole kohalike heaolusüsteemide jaotumine linna- ja maapiirkondadeks piisav ja oluline on laiendada kohaliku sotsiaalpoliitika arutelu skaalale keskus-ääremaa.

"Oluline on terviklik lähenemine olemasolevate piiratud vahendite jaotamisel nii omavalitsuste vahel kui ka sees, et tagada vajaliku abi kättesaadavus elukohast sõltumata."

Teiseks oluliseks võtmesõnaks teenuste osutamise korraldamisel on elukohalähedus. Seda eriti siis, kui potentsiaalne sihtrühm on küllaltki väike ja teenuste osutamine ressursimahukas. Kõik I ja II uurimusse kaasatud sotsiaalteenused eeldavad otsuste tegemisel kohalike olude tundmist ja vajaduspõhist hindamist. Seega peaksid kõigi eespool nimetatud teenuste osutamise otsused tegema KOVid. Eelkõige väikese elanike arvuga, keskustest kaugemal asuvad ja/või hõredalt asustatud KOVidel on raskusi nende teenuste pakkumisega.

Siin kerkib esile elukohaläheduse küsimus. Kas teenuse osutamise lähedus abivajaja elukohale (asukohale) on määrava tähtsusega? See kaalutlus nõuab teenuste kättesaadavuse tagamisel erisuguseid strateegiaid nii riigilt kui ka KOVidelt. Kui lähedus on määrava tähtsusega (nt tugiisik, isiklik abistaja, sotsiaalkeskus), siis peaksid olema tähelepanu keskpunktis kogukonnapõhised lahendused või meetmed kohaliku ametialase ja institutsioonilise võimekuse suurendamiseks.

Kui lähedus pole nii oluline (nt erinevad varjupaiga teenused), võib otsustada erasektorile teenuste delegeerimise kasuks, osutada teenuseid ühiselt teiste KOVidega või isegi kaaluda teenuse vahetu osutamise tsentraliseerimist.

Kolmandaks, mida peaks arvesse võtma vahendite jaotamisel KOVide vahel? Klassikaline territoriaalne õiglus näeb ette vahendite jaotamisel lähtumist piirkonna elanike vajadustest (Kay 2005), kuid uurimistulemused tõid mitmel korral esile ka piirkonna vajadused teenuste osutamisel ja vahendite jaotamisel, nt KOVi asukoht riigisiseselt, asustustihedus jne.

Seega tuleb elanikkonna vajadustele lisaks võtta arvesse ka piirkonna vajadusi, et luua eeldus territoriaalseks õigluseks. Territoriaalse eripära puhul on oluline märkida, et naaberomavalitsustes on sageli sarnased olud ning vajadused. See tõstatab küsimuse, kas ainult (naaber)omavalitsuste territoriaalne liitmine on piisav selleks, et vähendada territoriaalsest eripärast tulenevaid kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavuse piiranguid.

Lõpetuseks

Uurimistulemuste laiema teoreetilise arutelu lõpetuseks tahan rõhutada, et keskendusin kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavusele ühiskonna tasandil. Kättesaadavust analüüsides lähtusin eeskätt kohalikust heaolusüsteemist kui abivajaja elukohast.

Samal ajal ei garanteeri vahendite piisav ning õiglane jaotus omavalitsuste vahel ning sees, et sotsiaalteenused ja -toetused oleksid kättesaadavad igale abivajajale või haavatavale rühmale, kuid see on oluline eeltingimus meetmete kättesaadavuse tagamisel indiviidi tasandil. Seega tuleks kohalike sotsiaalpoliitiliste meetmete kättesaadavuse edasisel analüüsimisel võtta arvesse ka indiviidi ja/või haavatava rühma tasandist tulenevaid võimalusi ja takistusi.

Lõpetuseks toon välja mõningad olulisemad uurimustulemused ja nendega seoses esile kerkivad praktilised küsimused Eesti kohaliku sotsiaalpoliitika kontekstis. Esiteks, mitmeid kohalikke sotsiaalpoliitilisi meetmeid osutas uuritud perioodil vaid pool või veelgi vähem KOVidest. Kuigi praeguseks on osutatavate teenuste hulk KOVides kasvanud, ei ole ikka veel jõutud selleni, et inimestel oleks võimalik saada teenuseid elukohast sõltumata. Seega tõstatub küsimus, milliseid juhtimismeetmeid peaks nii riigi kui ka kohalikul tasandil rakendama, et suurendada teenuste osutamist kohalikul tasandil.

Teiseks leidis kinnitust asjaolu, et KOVide vahel on olulised territoriaalsed erinevused ning lähestikku paiknevatel KOVidel on palju sarnaseid jooni, sh sotsiaalmajanduslikke probleeme. Tekib küsimus, kas vaid KOVide territoriaalne liitmine on piisav meede, et vähendada killustatust Eesti kohalikus sotsiaalpoliitikas.

Kolmandaks – vahendite ebapiisavus. Uurimustulemused tõid esile, et mitmete kohalike meetmete kättesaadavus võis olla piiratud seetõttu, et tegu on finantsilises või inimressursi mõistes ressursimahukate tegevustega. Seega on oluline terviklik lähenemine olemasolevate piiratud vahendite jaotamisel nii omavalitsuste vahel kui ka sees, et tagada vajaliku abi kättesaadavus elukohast sõltumata.

Artikkel ilmus ajakirjas Sotsiaaltöö nr 1/2021

---

* Ingliskeelne doktoritöö „Intergovernmental Relations and Territorial Disparities in Access to Local Social Policy Measures: The Case of Estonia” koos uurimuse aluseks oleva kolme teadusartikli ja põhjalikuma eestikeelse kokkuvõttega on leitav TLÜ Akadeemilise Raamatukogu keskkonnast ETERA. Novembris 2020 kaitstud doktoritöö juhendajad olid Lauri Leppik (Tallinna Ülikool) ja Renate Minas (Stockholmi Ülikool).

Viidatud allikad

Aidukaite, J. (2009). Old Welfare State Theories and New Welfare Regimes in Eastern Europe: Challenges and Implications. Communist and Post-Communist Studies, 42(1), 23–39.
Andreotti, A., Mingione, E., Polizzi, E. (2012). Local Welfare Systems: A Challenge for Social Cohesion. Urban Studies, 49(9), 1925–1940.
Bergmark, A. (1996). Need, allocation and justice – on priorities in the social services. Scandinavian Journal of Social welfare, 5(1), 45–56.
Brown, K., Keast, R. (2005). Social services policy and delivery in Australia: centre-periphery mixes. Policy & Politics, 33(3), 505–518.
Chaney, P. (2013). Equality and territorial (in-)justice? Exploring the impact of the devolution on social welfare for older people in the UK. Critical Social Policy, 33(1), 114–139.
Clark, G. (1984). A Theory of Local Autonomy. Annals of the Association of American Geographers, 74(2), 195–208.
Daly, M. (2002). Access to Social Rights in Europe. Strasbourg: Council of Europe Publishing.
Davey, A., Johansson, L., Malmberg, B., Sundström, G. (2006). Unequal but equitable: an analysis of variations in old-age care in Sweden. European Journal of Ageing, 3(1), 34–40.
Davies, B. (1968). Social Needs and Resources in Local Services. London: Michael Joseph.
Elster, J. (1992). Local Justice: How Institutions Allocate Scarce Goods and Necessary Burdens. New York: Russell Sage Foundation.
Ferrera, M. (2005). The Boundaries of Welfare: European Integration and New Spatial Politics of Social Protection. Oxford: Oxford University Press.
Kazepov, Y. (toim.) (2010). Rescaling Social Policies: Towards Multilevel Governance in Europe. Farnham: Ashgate.
Kay, A. (2005). Territorial Justice and Devolution. The British Journal of Politics and International Relations, 7(4), 544–560.
Ladner, A., Keuffer, N., Baldersheim, H., Hlepas, N., Swianiewicz, P., Steyvers, K., Navarro, C. (2019). Patterns of local autonomy in Europe. Cham: Palgrave Macmillan.
Lien, S., Pettersen, P. A. (2004). Local Government and Welfare Generosity: Municipality Spending on Social Welfare. Scandinavian Political Studies, 27(4), 343–365.
Marshall, T. H. (1950). Citizenship and Social Class and Other Essays. Cambridge: Cambridge University Press.
Martinelli, F., Anttonen, A., Mätzke, M. (toim.). (2017). Social services disrupted: Changes, challenges and policy implications for times of austerity. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
Phillimore, J. (2013). Understanding: Intergovernmental Relations: Key Features and Trends. Australian Journal of Public Administration, 72(3), 228–238.
Swianiewicz, P. (2014). An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe. Local Government Studies, 40(2), 292–311.
Toots, A., Bachmann, J. (2010). Contemporary Welfare Regimes in Baltic States: Adapting Post-Communist Conditions to Post-Modern Challenges. Studies of Transition States and Societies, 2(2), 31–44.
Österle, A. (2002). Evaluating Equity in Social Policy. Evaluation, 8(1), 46–59.