Integreeritud tugiteenused lastele – ülevaade projekti tulemustest

Eva Liina Kliiman, sotsiaalkindlustusamet
Alice Juurik, Marge Hindriks, Liina Lokko, sotsiaalministeerium

---

Mitmes valdkonnas abi vajavate laste puhul võttis valdkonnaülese juhtumikorraldaja rolli kohaliku omavalitsuse (KOV) spetsialist. Koos haridusasutuse, rehabilitatsiooniasutuse, Rajaleidja ja vajaduse korral terviseteenuse osutajaga määrati lapsele ja perele vajalikud teenused. Projekti käigus võeti spetsialistide sekkumised ühtsesse tegevusplaani, optimeeriti hindamisi ja korraldati regulaarseid ümarlaudasid. Projekti rahastas Euroopa Sotsiaalfond.

Projekti korraldus

Nüüdseks on valminud projekti lõppraport. Projektis osales 66 last vanuses 1–15 eluaastat Kambja, Kuusalu, Rakvere, Saaremaa, Väike-Maarja ja Võru vallast ning Tartu ja Haapsalu linnast. Nad liitusid eri aegadel ning seetõttu sai mõni pere katsetatud mudeli järgi tuge pikemat ja mõni lühemat aega. Kaasatud lapsed vajasid abi mitmes valdkonnas ja võisid abi vajada eri põhjustel: mõne abivajadus oli põhjustatud eeskätt terviseprobleemidest, teise pere oli omavalitsuse vaateväljas sotsiaalprobleemide tõttu.

Suure abivajaduse korral on lastel ja peredel vaja valdkonnaülest juhtumikorraldajat. Abi peaks olema kättesaadav võimalikult lähedal, kuid samal ajal on loogiline, et juhtumikorraldaja töötaks institutsioonis, millega on seotud kõige enam abimeetmeid. Projektis toimis hästi see, et juhtumikorraldaja töötas omavalitsuses. Kuid seejuures tehti KOVidele ka teatud erisusi, mis asja lihtsustasid. Näiteks võis KOVi juhtumikorraldaja suunata lapse saama riigi rahastusega rehabilitatsiooniteenust sõltumata selles, kas lapsele on määratud puude raskusaste. Enamasti saab sel juhul suunata rehabilitatsioonile vaid lastekaitse seaduse mõistes abivajavaid lapsi.

Juhtumikorraldaja rolli täitnud spetsialistid iseloomustasid katsetatud tööviisi kui ideaalset, kuid nenditi, et tavalise töökorralduse korral ei jääks selliseks tööks aega. Üldiselt pidasid projektis osalenud KOVid mudelit siiski rakendatavaks, kuigi leiti, et see nõuab lisaressurssi. Kui lastekaitsespetsialiste on nii vähe kui praegu, siis ei saa mudelit laialdaselt rakendada. Leiti, et juhtumikorraldaja ei peaks samal ajal täitma teisi lastekaitsespetsialisti kohustusi. Kaasatud partnerid nägid samuti mudelis potentsiaali, kuid nad tunnetasid suuremaid riske olukorras, kus KOVide võimekus ja võimalused tuge pakkuda on väga erinevad.

Nii juhtumikorraldajad kui ka koostööpartnerid tõid välja, et nad said harjutada juhtumikorraldust ja võrgustikutööd. Juhtumikorralduse puhul sai õppida tööülesandeid jagama ja sekkumisi kavandama nii, et endale ei lisanduks kohustusi. Võrgustikutöö praktika andis koos tegutsemise kogemuse ja julgustas kontakti võtma. Peamised kogetud raskused olid seotud kommunikatsiooniga. Hoolimata mõnest vajakajäämisest oli koostöö siiski pigem edukas. Selle laabumist võis mõjutada asjaolu, et projektitöö erines tavapärasest: KOVid olid seotud kindla rehabilitatsiooniasutusega, st võrgustikutööd tehti ühe kindla partneriga. Tavaliselt valib aga lapsevanem rehabilitatsiooniasutuse ise. Sotsiaalkindlustusamet küll soovitab üldiselt valida kodulähedase asutuse, kuid otsustab lapsevanem. Nii et kui jätkata sama mudeli rakendamist, tuleb KOVi juhtumikorraldajal kaasata just lapsevanema valitud rehabilitatsiooniasutus ja isegi siis, kui see asub kodust kaugemal.

Kuidas vähendada hindamiste arvu?

Projektiga otsiti võimalust vähendada hindamiste arvu ja hoida ära sama eriala spetsialisti hindamisi eri institutsioonides. Lapsega tööd alustades kogus juhtumikorraldaja ette antud töövahendi abil tema vajaduste kohta esimese info. Selle alusel valiti välja spetsialistid, kes peavad last hindama. Paljud lapsed olid omavalitsustele juba varasemast tuttavad, kuid oli ka neid, kes sattusid spetsialistide vaatevälja esimest korda.

KOVides koordineeriti hindamisi erinevalt: mõnel juhul tehti seda rehabilitatsiooniasutuse ja Rajaleidja spetsialistide koostöös, teisel juhul võttis juhtumikorraldaja koordineerimise enda peale. Paljudel juhtudel olid Rajaleidja spetsialistid lapsi juba hinnanud või polnudki nende hinnangut vaja. Neil juhtudel koordineeris hindamisi enamasti rehabilitatsiooniasutus. Sellegipoolest ei suudetud alati dubleerivaid hindamisi ära hoida.

Hindamisi otsustati enamasti korraldada eri päevadel, sest see võimaldas näiteks nende elluviimist kiirendada või teha rohkem hindamisi lapse igapäevakeskkonnas.

Lapsevanemate tagasiside alusel võib siiski järeldada, et lapse ja vanema jaoks pole niivõrd oluline, et hindamine toimuks ühel päeval ja ühes kohas. Palju tähtsam on, et hindamised oleksid valdkonnaülesed ja võimalikult vähese ooteajaga, et lapsevanemad teaksid hindamise eesmärki ja tulemusi ning määratud sekkumised moodustaksid terviku.

Valdkonnaülene hindamine on võimalik ka praeguse korralduse puhul, kuid selleks on vaja tugevat koordineerimist, asjaosaliste koostöösoovi ja hindamise eesmärkide läbirääkimist võrgustikuliikmete vahel. Valdkondadevahelise hindamise kogemus oli Eesti eri paigus erinev: mõnes KOVis kasutati edukalt haridusvaldkonna hindamisi ka rehabilitatsiooni sekkumiste plaanimiseks, teisal ei peetud muus valdkonnas tehtud hindamisi piisavaks. Projektis osalejad ei pidanud seda institutsionaalseks probleemiks, mis tuleneb riiklikult paika pandud eeldustest, vaid hindamisi tegevate tiimide praktikate küsimuseks.

Ümarlaud tagab ühise infovälja

Mudel püsib toimivana tänu regulaarselt toimuvatele ümarlaudadele, mis tagavad võrgustiku ühise infovälja ja selle, et ilmsiks tulnud probleemid lahendatakse. Projekti raames tuli kokku kutsuda iga lapse abistamisel minimaalselt kolm (erandjuhul kaks) ümarlauda. Nende korraldamise loogika oli KOVide otsustada. Enamik KOVe korraldas esimese ümarlaua pärast hindamisi, et leppida kokku vajalikud sekkumised. Teine ja kolmas ümarlaud kutsuti kokku, et saada ülevaade sekkumiste toimest. Näiteks arutati eri asutuste spetsialistidega, mis sekkumise tulemusi märkavad õpetajad või kuidas sekkumiste tulemuslikkust toetada veelgi enam ning ületada tekkinud takistusi.

Ümarlaudadel osalejad valiti sõltuvalt juhtumist: oli ümarlaudu, kuhu olid kaasatud vaid KOV ja rehabilitatsiooniasutus; kuid oli ka selliseid, kus kohtusid kooli, Rajaleidja, rehabilitatsiooniasutuse, KOVi ja tervise valdkonna esindaja või ka näiteks lapse kriminaalhooldaja. Enamasti olid kaasatud lapsevanemad ja mõnel juhul ka lapsed.

Ümarlaudade toimet hinnates peeti oluliseks ka kaudset mõju: näiteks toodi välja, et ümarlauakohtumine võis mõjuda lapsevanemale distsiplineerivalt või võimestavalt.

Minimaalne kohtumiste arv on projekti kogemuse põhjal kolm – alla selle ei saa tagada sekkumiste jätkusuutlikkust. Juhtumikorraldajad tõid välja, et ümarlaudade „kohustuslikkus” oli laste toetamise seisukohast kasulik. Ümarlaudade kavakindel toimumine on oluline, sest muidu võivad juhtumid, mis parasjagu kiireloomulisi probleeme ei tekita, jääda tagaplaanile ja sedasi kannatab ennetustöö.

Takistusteks puudulik andmevahetus ja spetsialistide vähesus

Üks takistus, mis tuli projekti jooksul esile ja on sage ka tavapärases võrgustikutöös, on puudulik andmevahetus. Asjaosaliste infosüsteemid on erinevad ja automatiseeritud andmevahetust on vähe. Pilootprojektis muutsid andmete vahetamise sujuvamaks partnerite vahel ja ka lapsevanemaga sõlmitud eelkokkulepped. Kuid andmete vahetamine eelkõige meili teel oli partneritele siiski koormav. Ühilduvate infosüsteemide ning andmete vahetamise teema vajab kiireid ja tänapäevaseid lahendusi. Praegused infosüsteemid võrgustikutööd ei toeta.

Teiseks takistavaks asjaoluks laste abistamisel on tugispetsialistide vähesus. Projekti käiguski esines olukordi, kus ei suudetud alati vajalikus mahus tagada mõne eriala spetsialisti teenust. Samal ajal võimaldas võrgustikuülene koordineerimine pakkuda lapsele parimat võimalikku abi vastavalt võrgustiku ressurssidele ja selle saamine ei jäänud lapsevanema teadlikkuse või n-ö õige taotluse esitamise taha.

Mudeli edasine rakendamine

Pärast projekti lõppemist kinnitasid mitmed KOVide spetsialistid, et nad kavatsevad katsetatud mudelit oma töös rohkem rakendada ka edaspidi. Saaremaa vallas on sellega jõutud pisut kaugemale. Saaremaa Laste ja Perede Tugikeskuses on loodud juhtumikorralduse teenus ja asjaomased ametikohad. Projektiga võrreldes on nende töös teatud erisused. Juhtumikorraldust pakutakse haridus- ja sotsiaalteenuseid koondavas keskuses, seetõttu on eesmärk pakkuda lastele ja peredele tuge esmatasandi teenuste kaudu ja jõustada haridusasutusi.

Kui pilootprojekti käigus suunati enamik lapsi rehabilitatsiooniteenust saama, siis Saaremaa näitel on pärast pilootprojekti lõppu seni suudetud laste ja perede toetusvajadus katta eelkõige esmatasandi teenustega. Erineb ka ümarlaudade korraldamise sagedus – kohati korraldatakse (veebi-)ümarlaudasid ka iga kahe nädala tagant ja seda selleks, et muuta võrgustikutöö ja asjaosaliste koostöö tavapäraseks ja mugavaks.

Nii projekti kui ka Saaremaa kogemusele tuginedes võib öelda, et ka praeguses süsteemis on valdkondadeülene juhtumikorraldus võimalik ning kindlasti on eri omavalitsustes ja asutustes sarnast mudelit rakendatud varemgi. Tuginedes nii spetsialistide kui ka lapsevanemate heale tagasisidele võibki sarnast lähenemist pidada laste tugiteenuste korraldamise põhialusteks.

Mudeli rakendamist takistab aga mitu asjaolu. Katsetus näitas, et juhtumikorraldajal tuleb tegeleda eri institutsioonide tööprotsesside kokku sobitamisega. Seega eeldab mudeli laiem tõhus rakendamine tööprotsesside põhjalikku mõtestamist ehk teenusdisaini – asjaosaliste tööprotsesse muutmata jääb see poolikuks ja eesmärke ei täideta. Koos sellega tuleks läbi mõelda ka andmete liikumine ja infosüsteemide ühilduvus, teenuste rahastus, rehabilitatsiooni saamise tingimused; samuti teenuskeskuste loomine ning lapse ja pere teekonna loogika. Väga oluline on valdkonnaülese juhtumikorralduse edukuse tagamisel ka see, kuidas omavalitsust kui üht „ust” turundatakse ning kuidas lastele ja peredele suunatud riiklikud teenused ja toetused seda ideed toetavad.

Tugiteenuste reform

Selleks, et tagada lastele ja peredele tõhusam tugi, leppisid sotsiaalkaitseminister Signe Riisalo ning haridus- ja teadusminister Liina Kersna 2021. aasta märtsis kokku, et koos hakatakse ellu viima erivajadustega laste tugiteenuste reformi. Põhimõte on, et igasuguste tegevuste ja muudatuste puhul tuleb esikohale seada lapsekesksus ning järgida ennetuse printsiipi, et märgata abivajadust õigel ajal. Pakutavad abimeetmed peavad olema tõenduspõhised ja kulutõhusad.

Praegusest tugisüsteemist on lapsevanemal keeruline aru saada ning see ei lähtu inimkesksest teenusdisainist. Reformi suur eesmärk on lihtsustada ja kiirendada abi kättesaadavust. Praegu peab lapsevanem selleks tegema taotlusi nii sotsiaal- kui ka haridusvaldkonnas. Laps ei pruugi abini jõuda õigel ajal, sest info eri valdkondade vahel on killustunud ja hägusad on ka aitajate rollid. Vanem ei pea teadma, mis teenuseid pakub KOV ja milliseid riigiasutused.

Aprillis alustati kliendiportreede loomist, et leida võimalused, kuidas osale lastele saaks riik pakkuda abi automaatselt. Vanematel ei oleks siis vaja teha nii palju taotlusi, seda aega saaks kasutada oma laste ja pere jaoks. Kõigepealt analüüsitakse sügava liitpuude, kroonilise haiguse, füüsilise puude, mitmekeelsest perest pärit logopeedilise abivajadusega, lihtsustatud õppekaval õppivate laste ning psüühikahäirega noorte abi saamise teekonda, et vähendada killustatust ja dubleerimist sotsiaal-, tervishoiu- ja haridusvaldkonna teenuste vahel ning pakkuda lastele korduvate hindamiste asemel rohkem abistavaid teenuseid.

Eesmärgiks kiirem ja asjakohasem abi

Iga lapse abivajadust peab märkama võimalikult vara. Reformi käigus tehakse kindlaks tüüpiliste klientide portreed ja klienditeekonnad, et luua sündmusteenuse põhimõttel lapse ja pere vajadusi arvesse võttev valdkondadeülene abisüsteem.

„Sündmusteenuste põhimõtete rakendamine lihtsustab abi kättesaadavust ja toetab nii lapse kui ka pere vajadusi”.

Automaatselt pakutavad riiklikud abistavad teenused ja toetused vähendavad kõigi asjaosaliste haldus- ja eelarvelist koormust. Proaktiivse lähenemise toetuseks luuakse automaatsed info liikumise teekonnad. Lapse ja pere abi koordineerija on enamasti KOV ja tal peab olema selleks piisavalt infot ja tööriistu. KOVi toetavad eksperdid abistavad keerulisemate juhtumite puhul, teevad õppekorraldust puudutavaid otsuseid ja tagavad vajaduse korral ligipääsu riigi teenustele või lisarahale. Lapse ja pere vajadusi hinnatakse sel juhul tervikuna ning abistamiseks tekib üks juhtumiplaan.

Koordineeritud tegevus eri tasanditel ja haldusalades aitab tagada, et laps saab kiiresti asjakohast abi, tegevusi ei dubleerita ning abi tulemuslikkust on võimalik mõõta.

„Abi, mida lapsele ja perele pakutakse, peab olema tõenduspõhine ja lähtuma lapse vajadustest, mitte lapsele määratud puude raskusastmest”.

Automatiseeritud lähenemiste ja ühe ukse loogika toel on võimalik hinnata sekkumiste tulemuslikkust, teenuste kulutõhusust, ja avaliku sektori raha parimat kasutust. Selgem abisüsteem, varajane abivajaduse märkamine ja abi kättesaadavus õigel ajal aitab perel keskenduda abivajava lapse toetamisele ning ennetada liigset hoolduskoormust ja pikaajalist sõltumist sotsiaalteenustest ja -toetustest.

---

Reformi põhimõtted

Lapse- ja perekesksus – pakutav abi peab lähtuma lapse ja pere vajadustest ja olema kättesaadav võimalikult kodu lähedal.

Ennetus ja õigeaegsus – iga lapse abivajadust tuleb märgata võimalikult vara peale abivajaduse tekkimist.

Tõenduspõhisus – abi, mida lapsele ja perele pakutakse, peab olema tõenduspõhine.

Kulutõhusus – õigeaegselt pakutud tõhus abi aitab pikemas perspektiivis kokku hoida sotsiaalvaldkonna kulusid.