Sotsiaalministeerium otsib koos partneritega võimalusi laste heaolu suurendamiseks

---

Sotsiaalministeeriumis on valminud lastekaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK), mille koostamisel võeti arvesse mitme uuringu ja analüüsi tulemusi, mis aitasid kindlaks teha laste ja perede abistamise kitsaskohti ning teha ettepanekuid nende ületamiseks. Suvel oli partneritel võimalus dokumendi kohta arvamust avaldada.

Lastele ja peredele abi osutamise kitsaskohad

Viimasel kümnendil on Eestis tehtud olulisi muudatusi lastekaitse korraldamisel nii riigi kui ka kohalikul tasandil. See on aidanud kaasa lastekaitsetöö arengule ja kvaliteedi parandamisele, kuid pidevad kiired ühiskondlikud muutused esitavad lastele, noortele, nende vanematele ja lastega töötavatele spetsialistidele aina uusi väljakutseid.

Lastekaitsetöötajatel tuleb abistada väga erinevate vajadustega lapsi ja peresid. Paljudel lastel on oma abivajaduse tõttu tarvis kompleksteenuseid. Üha enam registreeritakse lastekaitsega seotud pöördumisi ja võetakse töösse uusi juhtumeid. Selle põhjus võib olla nii parem teadlikkus märgata lapse abivajadust kui ka lastekaitsetöö areng.

Lastekaitsetöötajate praeguse ülesannete paljususe juures tuleks sätestada seaduses selgemalt lastekaitsetöötaja põhiülesanded.

Aastal 2022 registreerisid kohalikud omavalitsused (KOV) 9919 lastekaitsega seotud pöördumist ja algatasid 3626 uut juhtumimenetlust lastega. KOV-id tegelesid ligi 15 000 lapsega seotud lastekaitsejuhtumiga (2022. aastal oli see 5,7% Eesti laste arvust). KOV-id on aasta-aastalt andnud teada üha enamatest lastest, kellele abi pakutakse. Viimase viie-kuue aastaga on nende laste arv ja suhtarv rahvastikus peaaegu kahekordistunud[1].

Samal ajal on spetsialistid aruteludes märkinud, et nendeni jõuavad aina keerulisemate probleemidega lapsed. Laste abivajaduse ulatus ja probleemide keerukus viitavad sellele, et abi vajavaid lapsi märgatakse liiga hilja või ei ole pakutav abi piisav või tulemuslik. Abivajaduse hiline märkamine viib probleemide eskaleerumiseni, mis piirab lapse arenguvõimalusi ja toob kaasa ka vajaduse kulukamate teenuste järele.

Mis takistab laste heaolu suurendamist?

Laste heaolu suurendamise VTK-s keskendusime neljale peamisele asjaolule, mis laste ja perede abistamist takistavad.

1. Ennetusele ei pöörata piisavat tähelepanu, lapse abivajadust märgatakse ja abi pakutakse liiga hilja ning valdkondade koostöö lapse abistamisel ei ole piisav.
2. Juhtumikorraldus ei kaasa lapsi ja peresid piisavalt ega paku lastekaitsetöötajale vajalikke lahenduskeskseid tööriistu, hindamis- ning mõõtmisvahendeid.
3. KOV-idele on antud lastekaitsevaldkonnas palju olulisi ja eriilmelisi ülesandeid, millest suur osa langeb lastekaitsetöötajate õlule. Suur töökoormus ja vähene tugi põletab lastekaitsetöötajad läbi, soodustab liigset tööjõu voolavust ja mõjutab pakutava abi kvaliteeti.
4. Lastekaitseülesannete sisu ei ole üheselt selge, ülesandeid täidetakse erinevalt ja haldusjärelevalve ei ole tõhus. Raskete tagajärgedega lõppenud juhtumite valdkonnaülese analüüsimise ja järelduste tegemise võimalus puudub.

Lastekaitsesüsteemi tõhustamise ettepanekud

VTK ettepanekute abil soovime suurendada laste ja perede heaolu, tõhustades valdkonnaülest varajast koostööd ja parandades lastekaitsetöö kvaliteeti. Üks olulisi eesmärke on ka tugevdada lastekaitsetöötajate tugisüsteemi, et toetada spetsialiste nende vastutusrikkas töös, leevendada töökoormust ja võimaldada rohkem aega vahetuks suhtluseks laste ning peredega. See kõik nõuab ümberkorraldusi nii kohalikus kui ka riiklikus lastekaitses, aga ka valdkonnaüleselt. Nende eesmärkide täitmiseks oleme VTK-s teinud mitu ettepanekut.

• Ennetus, varajane märkamine ja koostöö

Lapse abivajaduse ennetamiseks, varajase märkamise soodustamiseks ja valdkondade koostöö parandamiseks lapse abistamisel oleme teinud ettepaneku sätestada seaduses kohalike omavalitsuste ülesandena selgemalt universaalse ennetuse korraldamise ning varajase abi pakkumise kohustus ja selle aluspõhimõtted.

Teine oluline ettepanek on täpsustada võrgustikutöö ja andmevahetuse raamistikku, sh määrata kindlaks oluliste spetsialistide ring, kellel on suurem kohustus nii teavitada kui ka osaleda hindamises ja abistamises. Kõnealuste spetsialistide määramist kasutatakse mitmes riigis, näiteks Iirimaal on kasutusel nn volitatud isikute (ingl mandated persons) süsteem[2], mille järgi on kindlatel lapse heaolu võrgustiku spetsialistidel (õpetaja, sotsiaalpedagoog, perearst, noorsootöötaja, psühhiaater, politseinik jt) abi vajavast lapsest teavitamise ja info andmise kohustuse kõrval ka vastutus osaleda juhtumitöös ning võrgustikukohtumistel.

Selleks et teiste valdkondade spetsialistidel oleks lihtsam tuvastada, kas tegemist on abivajava lapsega, soovime kasutusele võtta ka valdkondadeülese lapse abivajaduse esmase hindamisvahendi.

• Last ja pere kaasav tulemuslik juhtumitöö

Peame oluliseks, et lastekaitsetöö põhineks lapse ja pere tugevatel külgedel ning kaasamisel ja juhtumitöö oleks eesmärgistatud ning tulemuslik. Seetõttu näeme vajadust võtta kasutusele lapse abivajaduse tasemete süsteem (vt joonist), mis aitab lastekaitsevõrgustiku liikmetel ülesandeid jaotada ja lapsele asjakohast abi pakkuda. Võttes arvesse juhtumite keerukust, saab abivajaduse tasemete süsteemi põhjal hinnata ka lastekaitsetöötajate töökoormust, et töö oleks kvaliteetne.

Samuti teeme ettepaneku võtta kogu riigis kasutusele ühtne lapse- ja perekeskset käsitlust toetav juhtumikorralduse metoodika. See aitaks tagada, et lapse ja pere abistamine oleks kogu riigis ühetaoline ja kaasav, selgelt eesmärgistatud ja lahenduskeskne, pakuks tööriistu ja töö tulemuslikkuse hindamise vahendeid.

Konkreetne juhtumikorralduse mudel, mis pakuks lahendusi juhtumikorraldusega seotud kitsaskohtadele, valitakse välja pärast erinevate mudelite ja nende Eesti praktikasse rakendamise võimaluste analüüsimist. Ka töös kasutatavad IT-süsteemid tuleb tööprotsessidega kooskõlla viia.

Seetõttu peame vajalikuks sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregistri (STAR) terviklikku uuendamist, et see toetaks süsteemset juhtumimenetlust ja võimaldaks andmevahetust teiste valdkondade spetsialistidega, aga ka laseks peredel endil pääseda ligi oma abistamisega seotud hindamistele ning kokkulepitud tegevuskavadele.

• Lastekaitsetöö võimestamine

Selleks et lastekaitsetöö oleks senisest enam võimestatud perede tulemuslikuks toetamiseks, oleme teinud ettepaneku vaadata põhjalikult üle praegune lastekaitsetöö korraldusmudel. Esmalt peame vajalikuks lastekaitsetöötajate praeguse ülesannete paljususe juures sätestada seaduses selgemalt lastekaitsetöötaja põhiülesanded, mis annaks ka KOV-idele selgema suunise lastekaitsetöötajate töö korraldamiseks ning KOV-i teiste spetsialistide suuremaks kaasamiseks laste heaolu tagamisse (nt jurist kohtumenetlustega seotud küsimustes jms). Nii jääks lastekaitsetöötajal rohkem aega tegeleda võimalikult palju üks ühele laste ja peredega ning usaldusliku koostöösuhte ja perede võimestamise kaudu muuta olukorda.

Kuigi paljusid probleeme saab lahendada või leevendada juba praegu (nt parandada juhtumikorraldust, arendada STAR-i jms), ei paku praegune korraldus lahendusi kitsaskohtadele, mis on seotud näiteks lastekaitsetöötajate võimestamisega, töö ebaühtlase korralduse ja kvaliteediga (mis tuleneb KOV-ide erinäolisusest), nii ennetavate kui ka sihitatud teenuste arendamise ja osutamisega jne. Seetõttu peame vajalikuks kaaluda lisaks üksikute küsimuste lahendamisele ka kogu lastekaitsetöö korralduse ülevaatamist.

VTK-s teeme ettepaneku kaaluda kaht varianti.

1. Toetada KOV-e rohkem ja vähendada KOV-i ülesandeid, sealjuures suurendada sotsiaalkindlustusameti (SKA) ülesandeid. Sel juhul on oluline jätkata KOV-ide toetamist, aidates neil lastekaitsetöö kvaliteeti parandada, kuid lisaks oleks võimalik täpsustada SKA ülesandeid lastekaitses nii, et riikliku lastekaitse roll oleks senisest suurem eelkõige keerukamate juhtumite korral, kus lapse abivajadus on keskmisest suurem, abistamine aeganõudvam ja juhtumi lahendamine nõuab tavapärasest erinevat või täiendavat pädevust.
2. Koondada KOV-i tasandil laste heaolu ja lastekaitse korraldus piirkonnakeskustesse ning soodustada tiimipõhist korraldusmudelit[3]. Selline lahendus võiks leevendada mitut praegust (sh eespool kirjeldatud) lastekaitsetöö kitsaskohta: see võimaldaks koondada spetsialistid suurematesse ja mitmekülgsema pädevusega tiimidesse, jätaks lastekaitsetöötajatele rohkem aega vahetuks tööks laste ja peredega, soodustaks lastekaitsetöö asjatundlikku juhtimist ning toetamist jm. Samuti võiks see aidata kaasa laiemalt teenuste lõimitusele ja kättesaadavuse parandamisele ning toetada piiratud vahendite ühist optimaalset kasutamist.
   Piirkonnakeskse korraldusmudeli kujundamiseks on omakorda erinevaid võimalusi, esiteks KOV-ide koostööl põhinev ühisamet või -asutus ning teiseks ülesannete toomine osaliselt või täielikult maakonnakeskuse KOV-idesse (sarnaselt perekonnaseisutoimingutega).

• Kvaliteedi parandamine ja tõhusam järelevalve

Laste heaolu ja õiguste tagamise kvaliteedi parandamiseks ja tõhusamaks järelevalveks on VTK-s ettepanek täpsustada seaduses kohaliku omavalitsuse üksuste lastekaitseülesandeid ja nende täitmise nõudeid. Olulised on ka riiklikud lastekaitsetöö ja -teenuste osutamise standardid, mida praegu ei ole, aga mis peaksid seadusega kehtestatud nõudeid selgitama ning toetama KOV-e nende ülesannete täitmisel ja järelevalveasutust selle kontrollimisel.

Samuti peame vajalikuks korrastada ja selgitada laste heaolu tagamist ning abi vajavatele lastele mõeldud teenuseid käsitlevat õigusruumi. Selleks tuleks koondada praeguse lastekaitseseaduse (LasteKS) ja sotsiaalhoolekande seaduse lastega seotud normid ühte seadusesse. Nõnda saab luua tervikliku lapse heaolu käsitluse, mis hõlmab lapse õiguste ja heaolu tagamist alates abivajaduse ennetamisest ning toetavatest teenustest lastele ja peredele kuni intensiivsemate sekkumiste ning laste hoolekandeteenusteni. Samuti tuleb täpsustada LasteKS-i seoseid perekonnaseaduse ja ohvriabi seadusega ning üle vaadata ja täiendada ka teiste valdkondade eriseadusi, et kõigi lapsega töötavate isikute ülesanded ja neile kohalduvad nõuded oleksid üheselt arusaadavad ning rakendatavad. See toetaks ühtlase kvaliteedi tagamist ja järelevalvet seaduse nõuete üle laste heaolu valdkonnas.

Teeme ettepaneku võtta kogu riigis kasutusele ühtne lapse- ja perekeskset käsitlust toetav juhtumikorralduse metoodika.

Peame oluliseks kujundada valdkonnas kliendikeskne ja lapsesõbralik tagasiside andmise ja ka kaebuste käsitlemise protsess, et KOV-id ise saaksid eelkõige oma lastekaitsetööd parandada ja ka lastekaitsetöötajad saaksid lastelt ning peredelt tagasisidet, sealhulgas positiivset tagasisidet ja tänu. Et mõista seda eelkõige kui valdkonna arengut toetavat, mitte koormavat süsteemi, tuleb kindlasti suurendada KOV-i ja sotsiaalvaldkonna juhtide teadlikkust selle võimaluse positiivsetest külgedest. Selleks on vaja jagada häid kogemusi ja vajaduse korral keskselt toetada sellise süsteemi väljaarendamist KOV-ides.

Ka lastekaitseteenuse saajate pretensioonid tuleb lahendada esimeses järjekorras KOV-is. Selleks tuleb ette näha lihtsasti kättesaadav, arusaadav ja kliendikeskne kord. Muudatuste eesmärk on lahendada võimalikult paljud kaebused tekkekohas, KOV-i tasandil, ning teha seda suurema viivituseta. SKA roll üksikjuhtumitega seotud kaebuste lahendamisel peab jääma sekundaarseks, võimaldades SKA-l tegeleda rohkem oluliste ja süsteemsete puudustega KOV-i üksuse lastekaitsetöös, milleks tuleb alustada haldusjärelevalve menetlust.

Samuti teeme VTK-s ettepaneku reguleerida selgemalt järelevalveasutuste ülesanded lasteasutuste üle riikliku järelevalve tegemisel ning luua raske tagajärjega lõppenud lastekaitsejuhtumite analüüsi ja süsteemsete järelduste tegemise kord.

Muudatuste väljatöötamine

VTK-le arvamuste esitamine on tänaseks lõppenud. Juunis välja saadetud ettepanekutele andsid olulist tagasisidet nii ministeeriumid, kohalikud omavalitsused kui ka valdkonna organisatsioonid.

Seadusemuudatused töötatakse välja kahes etapis. Esimesed muudatused töötatakse välja juba käesoleva aasta lõpuks ning põhjalikumat ettevalmistust eeldavad muudatused valmivad 2024. aastal. Tegevust laste heaolu suurendamiseks toetatakse järgnevatel aastatel Euroopa Sotsiaalfondi ja Eesti–Šveitsi koostööprogrammi kaudu.

Täname kõiki partnereid, kes on laste heaolu suurendamise VTK valmimisele kaasa aidanud ja sellele tagasisidet andnud. Loodame, et jätkuvas koostöös leiame laste ja perede toetamiseks parimaid võimalusi!

Artikkel ilmus algselt juuni lõpus ja seda on täiendatud septembris 2023.

Artikkel ilmus ajakirjas Sotsiaaltöö 3/2023.

---

[1] Allikad: sotsiaalministeeriumi hoolekandestatistika; statistikaamet; sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregister.

[2] Iirimaa mandated-persons-süsteemi lühikirjeldus (ingl).

[3] Siinkohal saab eeskuju võtta uuenduslikust ja häid tulemusi näidanud Ühendkuningriigi laste heaolu korraldusmudelist.