Liigu edasi põhisisu juurde
Sotsiaaltöö

Kuidas hinnata abivajadust ja pakkuda sotsiaalhoolekandelist abi?

Õigus

Kuidas toimida, kui inimene või perekond taotleb kindlat toetust või teenust, kuid on põhjust arvata, et vajatakse ka muud abi? Millega arvestada abivajaduse hindamisel ja abi pakkumisel, et see oleks tulemuslik ning oleks tagatud õigel ajal?

Kärt Muller
Kärt Muller
sotsiaalsete õiguste osakonna juhataja, Õiguskantsleri Kantselei

Viimastel aastatel on õiguskantslerini jõudnud mitu juhtumit, mille lahendamisel on kerkinud küsimusi, mida on olnud vaja põhjalikumat lahti seletada nii Riigikohtu Narva sotsiaalteenuste asjas tehtud otsuse kui ka hoolekande põhimõtete valguses. Nende juhtumite analüüsimine on viinud mõnelgi juhul mõttele, et võib-olla on viga ka neis seadustes enestes, sest vahel on ka Riigikogu tahet raske mõista.

Abivajadusest teada saamine

Kui vald või linn on abi vajavast inimesest teada saanud, tuleb temaga ühendust võtta nii kiiresti, kui olukord nõuab ja on mõistlik (haldusmenetluse seadus, HMS § 5 lg 4). Arvestada tuleb, et abi andmise otsuse tegemiseks on vallal või linnal üldjuhul aega kuni kümme tööpäeva, mõnel juhul tuleb aga korraldada abi varem.

Kui avalduse põhjal on aru saada, et inimene võib vajada abi, mida kohalik omavalitsus korraldab, tuleb temaga ühendust võtta ja tutvustada abi saamise võimalusi (sotsiaalseadustiku üldosa seadus, SÜS § 7). Näiteks kui puudega kaheaastase lapse vanem taotleb hooldajatoetust, võib see tekitada põhjendatud kahtluse, et lapse puude tõttu on perel vaja ka muud abi, mida vald või linn saab perele anda. Kui vald või linn sellise teate peale inimesega ühendust ei võta ja asjaolude kohta rohkem ei uuri, võib pere teadmatusest hätta jääda (vt õiguskantsleri seisukohta ühes sellises asjas).

Kui avalduse põhjal on aru saada, et inimene võib vajada abi, mida kohalik omavalitsus korraldab, tuleb temaga ühendust võtta ja tutvustada abi saamise võimalusi.

Enne abivajaduse väljaselgitamist tuleks abivajajale teada anda, mida ja miks on vaja enne tema abistamist teha ning kui kiiresti võib ta abi oodata. Abivajaja mõistab siis paremini abi andmise menetlust ja mis selle käigus toimub ning oskab oodata, mis tema murega edasi saab. Samuti tuleb arusaadavalt selgitada inimese õigusi ja kohustusi selles menetluses.

Abivajaduse tuvastamine

Kui inimene taotleb abi, tuleb välja selgitada tema terviklik abivajadus ja selle ulatus (HMS § 6, sotsiaalhoolekande seadus, SHS § 15).

Tervikliku hindamise mõte on olnud vältida inimese jooksutamist: kui tehakse selgeks, milline on abivajadus, saab korraga otsustada, millisest abist on kõige rohkem kasu. Inimene ei pea esitama mitut abitaotlust ega läbima mitut hindamisprotsessi, et siis saada igale oma taotlusele eraldi vastus (vt ka Tallinna halduskohtu 08.10.2020 otsus nr 3-18-164, p 28).

Kuigi abivajadus tuleb terviklikult välja selgitada, on inimesel endal õigus sellest keelduda, kui ta seda ei soovi. Seda õigust põhjendatakse sellega, et igaüks vastutab oma käekäigu eest ise, mistõttu on tal õigus otsustada, kas ja millist abi ta soovib või ei soovi vastu võtta (SHS § 12). Sellises olukorras tuleb kohalikul omavalitsusel abivajaduse (terviklikust) hindamisest keeldunud inimesele eelnevalt selgitada, mida toob kaasa see, kui ta ei lase oma abivajadust hinnata või on nõus vaid osalise hindamisega.

Abivajaduse osalisel tuvastamisel tekib küsimus tagajärgedest: kas inimese võib abita jätta või tuleb abi anda ulatuses, milles abivajadus on tuvastatud. Näiteks kui tegemist on ravimikulu hüvitisega, mida makstakse inimese sissetulekutele tuginedes, on raske leida põhjust, miks jätta see hüvitis maksmata, kui inimene muus ulatuses − näiteks sotsiaalteenuste vajaduse väljaselgitamiseks − abivajaduse hindamist ei soovi. Kui aga inimene ei tee koostööd ka oma materiaalse olukorra väljaselgitamiseks, pole võimalik otsustada, kas tal on õigus saada sedagi toetust.

Kohalik omavalitsus ei saa SHS-is nimetatud sotsiaalteenuseid sotsiaaltoetustega asendada, sest seadus seda ette ei näe.

Teisest küljest on küsimus ka selles, kas iga juhtumi korral on põhjendatud tervikliku abivajaduse hindamine. Näiteks kui inimene kirjutab vallale, et soovib küttepuude ostuks toetust, siis ilmselt ei pea valla- või linnavalitsus igal juhul enne otsuse langetamist hindama pere abivajadust terviklikult (nt kas inimene jaksab puid tuppa tuua ja ise kütta), vaid hinnata tuleb seda, kas inimene on õigustatud toetust saama.

Valla- või linnavalitsusel tuleb kaaluda, kas asjaolusid arvestades on otsuse tegemiseks tingimata vaja abivajadust terviklikult hinnata või on abivajadus mingis ulatuses siiski välja selgitatud ning selle põhjal saab otsustada, millist abi ja mis ulatuses inimene saab.

Kas kodukülastus on alati põhjendatud?

Abivajaduse terviklikuks hindamiseks võib olla mõnikord vaja hinnata ka inimese toimetulekut tema kodus. Kodukülastusega riivatakse inimese eraelu, seega saab niisuguse ettepaneku teha vaid siis, kui see on põhjendatud. Kodukülastus on asjakohane näiteks juhul, kui on vaja välja selgitada, kuidas inimene tuleb toime oma tavapärases keskkonnas, kui palju ja millist abi või hooldust ta vajab jms. Ilmselgelt sobimatu on kodukülastus siis, kui põhjuslik seos toetuse või teenuse saamise tingimustega on olematu või hägune (vt õiguskantsleri seisukohta).

Näiteks kui toetust on taotletud ravimite ostu kompenseerimiseks ja seda toetust makstakse inimese kolme kuu sissetulekute põhjal, ei ole selle otsuse tegemiseks üldjuhul vaja hinnata inimese toimetulekut kodus. Samuti pole üldiselt vaja toetuste maksmiseks kodu külastada, et kindlaks teha, mis aadressil inimene elab, kui on selge, et tema tegelik elukoht ja rahvastikuregistris märgitud elukoht on konkreetses vallas või linnas. Küll aga tuleks abivajaja täpne aadress välja selgitada, kui seda on vaja näiteks teenuste korraldamiseks.

Ilmselgelt sobimatu on kodukülastus siis, kui põhjuslik seos toetuse või teenuse saamise tingimustega on olematu või hägune.

Kui sotsiaaltöötaja järeldab talle teadaolevate asjaolude põhjal, et kodukülastust on vaja, et vajaduse korral inimesele rohkem abi pakkuda (nt kompenseeritavate ravimite põhjal oletatakse, et inimene võib vajada kõrvalabi), tuleb inimesele seda selgitada. Samuti tuleb selgitada, mida toob kaasa see, kui sotsiaaltöötajat oma koju ei lubata.

Kui kodukülastust siiski ei soovita ja olemasoleva teabe põhjal on võimalik abi anda väiksemas ulatuses, kui tegelikult võib vaja olla, tuleb seda ka anda. Kui aga inimese keeldumise tõttu pole võimalik otsustada, millist abi ja kui suures ulatuses ta vajab, peab seda talle kirjalikult selgitama.

Abi pakkumine

Kui on selgunud inimese abivajadus, tuleb langetada otsus, millist abi vald või linn talle annab. Näiteks kui abivajaduse hindamise käigus on oletatud, et lisaks rahalisele toetusele leevendaks olukorda, kui last hoiaks ka keegi teine peale vanemate, tuleb otsustada, kas seesugust abi antakse või kui ei anta, siis miks (vt õiguskantsleri seisukohta).

Võimaluste piires tuleb arvesse võtta ka inimese enda soove. Niisugune nõue lähtub inimväärikuse põhimõttest, aga mõneti ka SHS §-st 12. Abivajaja soove pole aga võimalik arvestada teda ennast ära kuulamata (vt õiguskantsleri soovitust). Seepärast tuleks enne otsuse langetamist ära kuulata, mida arvab võimalikust abipakkumisest abivajaja ise. Kui ärakuulamise käigus näiteks selgub, et inimene pole nõus hooldekodusse asuma, võib tekkida vajadus alternatiivse abikorralduse järele: näiteks tuleb osutada piiratud mahus koduteenust või määrata abivajajale isiklik abistaja.

Otsuse õiguspärasuse, otstarbekuse ja ka tulemi eest vastutab otsustaja.

Enne otsustamist tuleb teha kindlaks, kas otsuse saab ka täide viia. Näiteks kui vald või linn soovib teha otsuse puudega inimese eluruumi kohandamise kohta, on mõistlik asjaajamisse kohe kaasata ekspert, kes oskab öelda, kas ja kuidas on konkreetses olustikus kohandusi võimalik teha (vt õiguskantsleri seisukohta). Nii on tagatud, et inimene saab talle lubatud abi ja saab selle ka õigel ajal. Kui hiljem peaks selguma, et otsust ei saa ellu viia või ei saa seda teha mõistlike kuludega, võib olla vaja otsus ümber vaadata. Otsuse ümbervaatamine pole küll keelatud, ent arvestada tuleb abivajaja ootust, et esialgne otsus jääb kehtima. Niisiis, enne kui otsustatakse teha puudega inimese eluruumis kohandusi, tuleb hinnata, kas neid saab ka teha. Kui kohandusi ei saa teha, saab kaaluda abivajajale sobivama eluruumi pakkumist.

Mõnikord võib see tähendada, et otsusele jõudmine on keerukas ja aeganõudev ning kaasata tuleb ka (valla) teisi spetsialiste ja muid ametkondi (nt päästeamet, muinsuskaitseamet). Spetsialistide abiga saab välja selgitada, kui suuri kulusid kohandamine nõuab ja mida tuleb teha eluruumi kohandamiseks (võib-olla tuleb ruumi ümberehituse ajaks anda inimesele ajutiselt teine eluruum, vaja on tellida sideettevõtjalt sidekaabli ümberpaigaldamise töid, hankida tööde jaoks teiste korteriomanike nõusolek jne). Nende asjaolude väljaselgitamist ei saa panna ka abivajaja õlule enne ega pärast otsuse langetamist, sest otsuse õiguspärasuse, otstarbekuse ja ka tulemi eest vastutab otsustaja.

Sotsiaalabi andmise otsused põhinevad valdavalt kaalutlusõigusel, seega tuleb otsust alati põhjendada.

Kui inimene on pöördunud valla või linna poole abi saamiseks näiteks pool aastat enne, kui abi vajadus teadaolevalt tekib (eeskätt on see nii eluasemeteenuse korral), võib küll olla keeruline otsust langetada, ent seda saab teha. Arvatavasti on juhtumeid, kui võib üsna tõsikindlalt ette näha, et ka poole aasta pärast ei muutu abivajaja sotsiaal-majanduslikus olukorras midagi. Tallinna ringkonnakohus on leidnud, et kinnipeetava iseseisvale toimetulekule aitab kaasa see, kui juba enne kindlaks määratud vabastamistähtaega lepitaks kohaliku omavalitsusega kokku vanglast vabanenule eluruumi tagamises, et inimesel oleks võimalik vahetult pärast vabanemist sinna elama asuda (Tallinna ringkonnakohtu 19.08.2021 määrus nr 3-21-1346, p 13). Kui asjaolud peaksid siiski muutuma, saab menetlust uuendada.

Tasu sotsiaalteenuse eest

Sotsiaalteenuste eest võib vald või linn võtta tasu (SHS § 16 lg 1). Valla- või linnavalitsusel tuleb välja arvutada konkreetsele inimesele taskukohane tasu. Arvesse tuleb võtta sotsiaalteenuse mahtu, hinda ning ka inimese ja tema pere majanduslikku olukorda nii, et inimesel oleks võimalik teenust oma vajadusteks kasutada (SHS § 16 lõiked 2 ja 3). Ühtlasi tähendab see, et inimese kanda jäävat teenustasu ei saa kehtestada kohaliku omavalitsuse määrusega protsendina inimese igakuisest sissetulekust või teenustasu maksumusest (vt Riigikohtu 09.12.2019 otsust nr 5-18-7/8, p 159), vaid tasu suurus tuleb igaühele eraldi välja arvutada.

Sotsiaaltranspordi eest tasu võtmisel tuleb arvestada, et kui sõit on korraldatud liiniveona, võib tasu võtta summa ulatuses, mille inimene kulutaks sama vahemaa läbimiseks soodsaima olemasoleva sõidukiga, kui tal ei oleks puudest tulenevat takistust (SHS § 40 lg 1). Kui sotsiaaltransport on korraldatud juhu- ja taksoveona, võib sõidutasu olla liiniveoga võrreldes suurem (SHS § 40 lg 2). Kui aga teenuse mahtu, hinda ja inimese ning tema pere majanduslikku olukorda arvestades ei saaks ta endale vajalikke sõite lubada, tuleb ka siis rakendada SHS-i §-i 16, nii nagu teistegi sotsiaalteenuste eest tasu küsimisel (vt ka õiguskantsleri seisukohta).

Otsuse vormistamine

Abivajaduse hindamise põhjal peab linn või vald tegema kirjaliku otsuse, kas ja millist abi inimene vajab ning kui suures ulatuses ja mis tingimustel seda talle antakse.

Otsus tehakse abivajaja kohta. Seega ka siis, kui valla või linna hinnangul on abivajajal õigus nõuda oma kulude katteks teda ülal pidama kohustatud inimestelt elatist, tekitab valla või linna otsus õigusi ja kohustusi siiski vaid abivajajale, mitte aga neile, kelle vastu tal on elatisnõue (Riigikohtu 31.03.2020 otsus nr 3-18-1168/52, punktid 13 ja 14). Seda tuleb arvestada otsustuse sõnastamisel, sest otsus peab olema selge ja üheselt arusaadav.

Sotsiaalabi andmise otsused põhinevad valdavalt kaalutlusõigusel, seega tuleb otsust alati põhjendada. Otsuses peab kajastuma, mis abi vald või linn annab. Haldusakti täpsemad vorminõuded on sätestatud sotsiaalseadustiku üldosa seaduse §-s 26 ja haldusmenetluse seaduses. Silmas tuleb pidada sedagi, et kui inimene taotleb linnalt näiteks ravimitoetust ja linnal on õigus kaaluda, kas ning kui palju seda maksta, ei piisa üksnes sellest, kui linnavalitsus kannab inimese pangakontole raha, vaid selle kohta tuleb vormistada ka otsus (HMS § 55 lg 2, SÜS § 23 lg 1 p 3). Et inimene teaks, kuidas otsust vaidlustada, tuleb sellele lisada vaidlustamisviide.

Abi osutamine

Abi tuleb korraldada nii, et see jõuaks inimeseni kõige tulemuslikumalt. Vald või linn ei saa üldjuhul abi osutamise korraldamise kohustust ega sellega kaasnevat vastutust panna abivajajale, sest temal ei pruugi sellise asja ajamiseks olla teadmisi, oskusi ega jõudu. Näiteks kui linn või vald on otsustanud puudega inimest aidata eluruumi kohandamisega, tuleb valla- või linnavalitsusel olenevalt kohandusest esitada ehitusteatis ja hankida korteriomanikelt nõusolekud (vajadusel ka maakohtu kaudu). Seejärel tuleb organiseerida ehitamine ja seista ka selle eest, et valminud kohandus oleks nõuetekohane.

Kohalik omavalitsus ei saa SHS-is nimetatud sotsiaalteenuseid sotsiaaltoetustega asendada, sest seadus seda ette ei näe (SÜS § 10 lg 2). Seega, kui seadus sätestab kohustuse tagada puudega inimesele sobiv eluruum, ei saa eluruumi kohandusteks ette näha toetuse maksmist. Riigikogu on sotsiaalhoolekande seaduses selgelt otsustanud just teenuse, mitte toetuse kasuks. Ka sotsiaal-majanduslikel põhjustel eluruumi leidmisel abi vajavatele inimestele teenuse osutamiseks saab pidada seda, kui kohalik omavalitsus maksab pärast inimesele sobiva eluruumi leidmist tasu kinnisvaramaaklerile, tagatisraha üürileandjale või teeb üüri ettemakseid (SÜS § 14, võrdle SÜS-i §-iga 13; § 12 lg 2).

Abi õigeaegsus

Millal on abi tagatud õigel ajal, oleneb asjaoludest. Kui selgub, et inimene vajab abi kohe, tuleb seda kohe anda, kui aga abi osutamisega saab oodata, võib seda teha ka mõistliku aja jooksul või teatud juhtudel alates kindlast kuupäevast, kui inimene hakkab abi vajama. Viimane võimalus tuleb kõne alla eeskätt eluruumi tagamisel sotsiaal-majanduslikel põhjustel, kui vallale või linnale on teada, millal üürileping lõpeb või millal inimene vanglast vabaneb ja mis kuupäevast alates ta uut eluaset vajab, aga pole välistatud ka muudel juhtudel. Näiteks kui on teada, et laps vajab tugiisikut koolis käimiseks, on ka siis teada kindel kuupäev, millest alates teenust vajatakse.

Kui on näha, et otsuse tegemine läheb objektiivsetel põhjustel üle kümne tööpäeva (puudega inimesele sobiva eluruumi tagamise viisi üle otsustamisel ilmselt see nii sageli ka on), siis tuleb anda otsust ootavale inimesele teada otsuse hilinemisest, selle põhjustest ja otsuse tegemise eeldatavast ajast (HMS § 41).