Isikliku abistaja teenuse reguleerimine kohaliku omavalitsuse õigusaktides
Sotsiaalkindlustusameti KOV nõustamistalitus analüüsis 2021. aastal kohalike omavalitsuste isikliku abistaja teenust reguleerivaid määrusi, et saada ülevaade, kas ja kuivõrd on määrustes kitsendusi ning piiranguid, mis takistavad teenuse kättesaadavust.
juriidiline nõustaja, sotsiaalkindlustusameti KOV nõustamistalitus
Üldiselt vastutab igaüks iseenda ja oma pere sotsiaalsete riskidega toimetuleku eest. Kui inimene ise hakkama ei saa, lasub abistamiskohustus riigi kõrval ka kohalikul omavalitsusel. Sotsiaalhoolekandeline abi peab olema kõigile vajajatele kättesaadav ühetaolistel ja selgetel alustel. Seadusandja on näinud igale kohalikule omavalitsusele ette kohustuse kehtestada määrusega sotsiaalhoolekandelise abi andmise kord, et igaühel oleks selge, millist abi ja kuidas on tal õigus vallalt või linnalt saada.
Üks sotsiaalteenus, mille juhised peavad olema läbi mõeldud ja kirja pandud, on isikliku abistaja teenus. Selle eesmärk on osutada abi täisealisele inimesele, kes oma puude tõttu vajab iseseisvaks toimetulekuks ja ühiskonnas osalemiseks füüsilist kõrvalabi. Teenus võib olla reguleeritud eraldi määrusega või sisalduda terviklikus sotsiaalhoolekandelise abi andmise korras. Tähtis on, et määrus tagaks piisava õigusselguse ja võimaldaks abivajadust terviklikult hinnata ning abi eesmärgipäraselt anda. KOV peab korra kehtestamisel jälgima, et ta ei reguleeriks küsimusi, mis seadusandja on juba ära otsustanud.
Isikliku abistaja teenuse kord tuleb kehtestada volikogul.
Analüüsi tulemusena selgus, et 99% juhtudest on kohalikes omavalitsustes isikliku abistaja teenuse tagamiseks kehtestatud asjakohane kord. Vaid ühes omavalitsuses ei reguleeritud teenust eraldi korraga ega käsitletud ka terviklikus sotsiaalhoolekandelise abi andmise korras.
Teenuse reguleerimine on volikogu pädevuses
Seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab määrusandja järgima temale antud volituse piire ja täitma oma kohustusi nõutud ulatuses. Volikogu ainupädevusse kuulub muude küsimuste otsustamise kõrval ka toetuste andmise ja valla või linna eelarvest rahastatavate teenuste osutamise korra kehtestamine, mida volikogu ei saa delegeerida kellelegi teisele. Ka isikliku abistaja teenuse kord tuleb kehtestada volikogul.
Peaaegu kõigis omavalitsustes on isikliku abistaja teenus kehtestatud volikogu õigusaktiga, vaid kolmes ei olnud see nõue täidetud.
Kirjeldada tuleb, millistes igapäevatoimingutes isiklik abistaja aitab
Korra kehtestamisel tuleb nii sisu, eesmärgi kui ka abivajaduse kirjeldamisel lähtuda sotsiaalhoolekande seaduses sätetest isikliku abistaja teenuse kohta. Mitme KOV-i korras on nimetatud teenuse eesmärk üldjoontes kooskõlas sotsiaalhoolekande seadusega, ent mõnikord on vaja kohaliku omavalitsuse õigusaktis täpsustada, et isikliku abistaja teenus on suunatud eelkõige inimesele, kellel on füüsilist laadi abivajadus. Ligi 40% kohalikel omavalitsustel on jäetud kirjeldamata isikliku abistaja teenuse sisu tegevus ehk millistes igapäevatoimingutes isiklik abistaja puudega inimest aitab. Et inimesel oleks võimalik menetluses tulemuslikult osaleda, tuleks teenust kirjeldada ja sisustada valla või linna õigusaktis nii, et ka potentsiaalsetel teenuse saajatel tekiks arusaam, mis teenuseid ja kuidas nende kodukandis osutatakse.
Kitsendused teenuse saajate ja mahu osas ei ole lubatud
Sotsiaalhoolekande seadus määrab kindlaks ka selle saamiseks õigustatud isiku. Isikliku abistaja teenuse eesmärk on eeskätt toetada just tööeas inimesi, kes teenuse toel suudaksid tööle asuda. Samuti peaks isikliku abistaja teenus vähendama puudega inimese sõltuvust pereliikmetest ja sõpradest ning andma teenuse saajale võimaluse elada nii iseseisvalt, kui funktsioonihäire võimaldab. Kaudselt vähendab teenus ka teenust saava inimese seadusjärgsete hooldajate hoolduskoormust, toetades puudega inimese pereliikmete ja lähedaste võimalust olla sotsiaalselt aktiivne. Samuti sobib isikliku abistaja teenus täisealistele noortele, et toetada nende õpinguid. Isikliku abistaja teenust kasutav puudega inimene peab suutma korraldada oma asjaajamist ja koordineerida isikliku abistaja tööd, seetõttu ei ole teenus mõeldud alaealisele või piiratud teovõimega täisealisele isikule.
Määrustes on valdav probleem teenuse mahu kitsendamine.
Siiski on peaaegu pooltes omavalitsustes (39) kehtestatud kitsendusi teenuse saamiseks. Teenuse saajate hulgast välistatakse määrusega mõned inimesed, kellele teenust ei võimaldata, näiteks tugeva sõltuvusprobleemiga või nakkusohtlikud isikud. Samuti on omavalitsusi, kus teenuse osutamise eeltingimuseks peetakse konkreetse puude olemasolu või on teenuse saamine seotud inimese või tema perekonna majandusliku olukorraga.
Kui seaduses ei ole teenuse saamise tingimusena puude raskusastet nimetatud, ei saa seda seada ka teenuse osutamise eelduseks. Puude raskusaste tuvastatakse siis, kui puude raskus ületab teatava piiri. Seega võib inimesel olla puue ka siis, kui sotsiaalkindlustusamet ei ole talle puude raskusastet määranud. Majanduslikku olukorda ja ülalpidajate olemasolu saab arvestada vaid inimeselt sotsiaalteenuse eest võetava tasu suuruse määramisel, mitte aga teenuse osutamise üle otsustamisel. Kohalik omavalitsus peab sotsiaalteenuseid korraldama inimese ja tema perekonna majanduslikust olukorrast, teadmistest või oskustest sõltumata.
Kui seaduses ei ole teenuse saamise tingimusena puude raskusastet nimetatud, ei saa seda seada ka teenuse osutamise eelduseks.
Kuigi isikliku abistaja teenus on ette nähtud täisealistele, on kohalikke omavalitsusi, kus teenust võimaldatakse ka alaealisele puudega lapsele, kuigi kohasem oleks sel juhul tugiisiku teenus. On ka juhtumeid, kui teenust saavad üksnes inimesed, kellel on asjakohane registrikanne rahvastikuregistris kindla kuupäeva seisuga. See aga ei võimalda valla või linna elanikel, kes asuvad elama pärast kehtestatud kuupäeva, jooksval aastal teenust saada.
Valdavaks probleemiks saab pidada teenuse mahu kitsendamist määrustes. Suisa 45 KOV-is on isikliku abistaja teenust reguleerivas õigusaktis ette nähtud kindel tundide või kordade arv kuus, päevas või nädalas, kui teenust osutatakse. Teenust tuleb osutada aga mahus, mis vastab inimese abivajadusele, mis selgitatakse välja iga inimese kohta eraldi.
Inimene võib pöörduda omavalitsuse poole ka suuliselt
Juba paarkümmend aastat on heaks tavaks, et haldusmenetlus peab olema eesmärgipärane ja efektiivne, võimalikult lihtne ja kiire, vältides üleliigseid kulutusi ning ebameeldivusi inimestele. Riigiga suhtlemise muutmist võimalikult sarnaseks igapäevase tavaelu suhtlusega toetavad igati haldusmenetluse vormivabaduse, paindlikkuse ja otstarbekuse põhimõtted ning hea halduse tava.
Et haldusmenetluses viivitusi vältida, on mõistlik kehtestada menetlustähtaeg.
Sotsiaalabi osutamine põhineb küll inimese pöördumisel ja tahteavaldusel, kuid see ei tähenda, et teenusele pääsemise eelduseks tuleb kehtestada vormikohase taotluse või kirjaliku avalduse esitamise nõue. Taotlusvormi nõue iseenesest ei ole keelatud, ent omavalitsusel tuleb vastu võtta ka muus vormis pöördumised. Inimene võib valla või linna poole pöörduda ka suuliselt, kui see võimalus on talle tema seisukohast mugavam ja käepärasem. Isiku tahteavalduse järel on omavalitsusel kohustus hinnata abivajadust täpsemalt ja korraldada abi. Abi ei saa üldjuhul osutada tahtevastaselt, kuid sotsiaaltöötajal on võimalik isiku abivajadust märgates tutvustada inimesele abivõimalusi, teha kindlaks, kas ta soovib abi ja aidata tema tegelik soov täpselt esitada.
Teenuse taotlejalt täiendavate andmete küsimine peab olema põhjendatud
Abi andmise korraldus on reguleeritud haldusmenetluse seaduse (HMS), sotsiaalseadustiku üldosa seaduse ja sotsiaalhoolekande seadusega (SHS). Nendes seadustes ette nähtud põhimõtetest ei peeta kinni, kui inimestelt nõutakse ülemääraseid andmeid nende esitatavates taotlustes, samuti nõutakse dokumente, mida taotlejal ei pea olema. Meelde tasub tuletada, et abivajajal ei ole õigust kindlale teenusele, vaid abile. SHS-i § 15 lõike 1 kohaselt tuleb omavalitsusüksusel selgitada välja abi saamiseks pöördunud isiku abivajadus ja sellele vastav abi. Seega ei pea abivajaja SHS-i § 15 mõtte järgi taotlema konkreetset teenust, vaid piisab lihtsalt abi taotlemisest.
On mõistlik, kui omavalitsus kasutab juba inimese jaoks koostatud aja- ja asjakohaseid dokumente, sh rehabilitatsiooniplaani. Seadusandja aga ei ole näinud isikliku abistaja teenuse saamise eeldusena ette rehabilitatsiooniplaani olemasolu, vaid ainult inimese tegeliku abivajaduse hindamist. Kõigil abivajajatel ei pruugi olla kehtivat rehabilitatsiooniplaani, samuti võib see olla isikliku abistaja teenuse vajaduse poolest aegunud või asjakohaselt käsitlemata jäetud, mistõttu ei saa omavalitsus välistada teenuse osutamist rehabilitatsiooniplaani puudumise tõttu. Kui inimesel puudub rehabilitatsiooniplaan või ei ole selles märgitud teenuse vajadust, tuleb omavalitsusel endal hinnata isiku vajadust teenuse järele, et selgitada välja, milline on isiku tegelik abivajadus taotluse esitamise ajal.
Samuti tuleb ette, et teenust taotlevad inimesed peavad esitama andmeid oma perekonna koosseisu ja sissetulekute kohta või vara kasutamise lepingud. Kohalike omavalitsuste kohustuslike sotsiaalteenuste korral tuleb sissetulekute küsimust kohaldada vaid juhul, kui inimene ise ei suuda teenuse eest täies mahus tasuda. Kohaliku omavalitsuse vabatahtlikult osutatavate teenuste tingimused seab kohalik omavalitsus, ei ole välistatud, et osa teenuseid võivad ka sissetulekutest sõltuda. Kui taotleja suudab ise teenuse eest tasuda ja teenus olemuslikult ei ole seotud teiste pereliikmetega, ei ole vaja küsida ka andmeid abivajaja perekonna koosseisu ega sissetulekute kohta.
On neidki juhuseid, kui kord näeb ette, et taotlusele tuleb märkida puude liik ja raskusaste. Markantseteks saab pidada juhtumeid, kui inimeselt küsitakse taotlemise ajal teenuse osutaja nime ehk kohustatakse inimest teenuse osutaja ise leidma või nõutakse teenuse osutaja kandidaadi tervisliku seisundi kohta perearsti tõendit, milles tuleb märkida teenuse osutaja sobivus kohustuste täitmiseks. Inimene ei saa teada ega peagi teadma, kes talle teenust osutama hakkab, kui ei ole tema abivajadust hinnatud ega ole veel teada, millist teenust ta vajab.
Uurimispõhimõte kohustab valda või linna välja selgitama kõik olulised asjaolud ja koguma tõendeid vajaduse korral ka omal algatusel (haldusmenetluse seaduse § 6), kuid 30 kohalikus omavalitsuses koormatakse taotlusele lisatavate dokumentide küsimisega teenuse vajajat liigselt ja põhjendamatult. Uurimispõhimõte tähendab, et haldusorgan on kohustatud iseseisvalt välja selgitama kõik asja otsustamisel tähendust omavad asjaolud. Seega peab haldusorgan iseseisvalt otsustama ka selle üle, millised asjaolud võivad haldusmenetluses tähendust omada. Uurimispõhimõtte rakendamine eeldab nii haldusorgani kui ka taotleja koostööd ja kõigi asjas tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamist ning tõendite kogumist. Haldusorgani ja menetlusosalise kohustuste vastastikune täitmine tagab haldusmenetluse eesmärgipärasuse ja tulemuslikkuse, mis on õiguspärase haldusakti andmise eelduseks.
Teenusele saamise üle otsustamine ei tohi viibida
Kõik avalik-õiguslike ülesannete täitjad peavad lähtuma seaduslikkuse põhimõttest kogu oma tegevuses, sh soodustava tegevuse korral. Halduse tegevus on suunatud üldise heaolu tagamisele, seega peab haldus toimima seaduslikkuse, eesmärgipärasuse, ökonoomika ehk menetluse sujuvuse, majanduslikkuse, operatiivsuse ja otstarbekuse alusel (Merusk 1998). Riigikohus (2003, otsus asjas nr 3-4-1-1-03) on Euroopa õigusruumis üldiselt tunnustatud haldusõiguse põhimõtetena välja toonud ka järgmised põhimõtted: õigus menetlusele mõistliku aja jooksul, tulemuslikkus ja tõhusus. Et haldusmenetluses viivitusi vältida, on mõistlik kehtestada menetlustähtaeg.
Menetlustähtaeg on kindlaks määratud ajavahemik, millega on seotud õiguslikud tagajärjed. Menetlustoimingu tegemise tähtpäev määratakse kindlaks kuupäevaga või kindlasti toimuva sündmuse või ajavahemikuga. Sotsiaalkaitse menetluses on otsuse tegemine reguleeritud seadusega ning hüvitise andmine tuleb otsustada kümne tööpäeva jooksul nõuetekohase taotluse esitamisest.
Otsuste tegemise menetlemise tähtaegadega seotud kord puudub 23 kohaliku omavalitsuse määruses või tehakse otsus seaduses ette nähtud tähtajast erinevalt. Näiteks ühe kuu jooksul vormikohase avalduse esitamisest. Menetlustähtaja kehtestamine on oluline seetõttu, et kohalik omavalitsus ei väljuks talle antud pädevuse piiridest ega asuks otsustama seadusest tuleneva tähtaja pikkust. Isikliku abistaja teenust taotlenud inimese jaoks tähendab menetluse viibimine tema õiguste ja vabaduste piiramist, nt ootamise ajal jääb ta ilma vajaliku abita. Lisaks võib menetlustulemuse ootamine põhjustada inimesele ebakindlust ja stressi.
Inimene ei tohi rahapuuduse tõttu jääda abita
Sotsiaalteenuse osutamise eest võib inimeselt võtta tasu. Kui suureks kujuneb tasu suurus, oleneb sellest, kui palju inimene teenust vajab, milline on teenuse maksumus ning milline on teenuse saaja ja tema pere võimalus selle eest tasuda. Inimeselt võetava tasu suurus ei tohi takistada tal abi saamast. Samuti peab jälgima, et tasu võtmisel ei jääks inimene rahatuks, nii et tal ei ole võimalik oma elu üle otsustada ka väikeses ulatuses (nt täita viisakuskohustust ja pidada oma lapselast sünnipäeval meeles väikese kingitusega). Arvestama peab sedagi, et inimesel jääks raha enda ja oma pere igapäevaseks toimetulekuks, sh oma alaealiste laste eest hoolitsemiseks. Kui seejärel nähtub, et inimesel pole ka pere osalusel teenuse eest tasumiseks piisavalt raha, tuleb kohalikul omavalitsusel teenuse kulude katmises osaleda.
Inimeselt võetava tasu suurus ei tohi takistada tal abi saamast.
Mõne omavalitsuse reeglitest selgub, et kõigi taotlejate korral ei hinnata võrdselt teenuse eest tasu võtmise suurust ja tasust vabastamise vajadust. Sotsiaalhoolekande seaduse eesmärk on aga välistada olukord, et raha puudumise tõttu jääb inimene abita.
Kokkuvõte
Iga inimene on väärtuslik ja iga ühiskond on nii tugev, kui tugev on tema suutlikkus oma liikmeid vajaduse korral toetada. Statistikale tuginedes on puuetega inimesi ühiskonnas üha rohkem ja suureneb nende vajadus erinevate teenuste järele. Kui puudega inimesel pole lähedasi või puudub nende toetus, oleneb toimetulek riigi ja kohalike omavalitsuste sotsiaalteenuste olemasolust ja kvaliteedist.
Inimestele peab olema tagatud võimalus osaleda ühiskonnas teistega võrdsetel alustel. Analüüsi koostajad soovitavad kohalikel omavalitsustel isikliku abistaja teenuse reguleerimisel silmas pidada järgmisi asjaolusid.
- Suunata teenus täisealistele füüsilist kõrvalabi vajavatele isikutele.
- Lähtuda teenuse osutamise üle otsustamisel ja teenuse osutamisel abivajadusest.
- Võtta vastu ka suuliselt esitatud sooviavaldus.
- Küsida täiendavaid andmeid teenuse taotlejalt üksnes põhjendatud juhul.
- Selgitada ise välja asjas tähtsust omavad asjaolud.
Viidatud allikad
Merusk, K. (1998). Riigihalduse õiguslik regulatsioon. Juridica 4, 171.
Riigikohtu üldkogu. (17.02.2003). Otsus asjas nr 3-4-1-1-03, p 14.
Artikkel ilmus ajakirjas Sotsiaaltöö nr 2/2022