Puude raskusastme tuvastamine ja töövõime hindamine nõustamisteenuse praktika põhjal

---

Eesti Puuetega Inimeste Koda (EPIK) alustas 2017. aasta augustis Euroopa Sotsiaalfondi meetme „Töövõime toetamise skeemi loomine ja juurutamine“ ning toetuse andmise tingimuste „Töövõime süsteemi toetavad tegevused“ toel nõustamisteenust töövõime või puude raskusastme hindamist taotlevatele inimestele ja nende seaduslikele esindajatele. Nõustamisteenus kutsuti ellu, et tagada täiendav ja sõltumatu tugisüsteem töövõime ning puude raskusastme hindamise küsimuste lahendamiseks. Teenuse osutamise ajaks määrati algselt 2017–2020. Alates 2021. aastast on teenuse rahastamist jätkatud igal aastal lepingu alusel, teenus jätkub ka 2023. aastal.

Teenus hõlmab nii juhtumipõhist abistamist kui ka osaliste koostööd (töötukassa, sotsiaalkindlustusamet, sotsiaalministeerium) süsteemsete küsimuste ja kitsaskohtade lahendamiseks. Oleme jaganud teavet ka infopäevadel ja üritustel, töötukassa messidel jm.

Nõustaja saab abistada töövõime hindamise või puude raskusastme taotlemise küsimustes, näiteks taotluse täitmisel, tervise infosüsteemi andmete analüüsimisel (nt kui kaalutakse uue taotluse esitamist enne korduvhindamise tähtaega, aga ei olda andmete piisavuses ega asjakohasuses kindel), aktiivsusnõude tingimuste mõistmisel jms. Ka hõlmab nõustamisteenus abi kohtusse pöördumisel ja kohtus esindamist, aga ka pöördumisel õiguskantsleri vm institutsiooni poole, abi asjaajamisel jms.

Teenusele jõutakse peamiselt töötukassa nõustajate, aga ka arstide, sotsialatöötajate ja vaimse tervise keskuste suunamisel või leitakse infot nõustamisvõimaluse kohta EPIKu kodulehelt, sotsiaalmeediast ning koja liikmetelt. Teenust osutatakse kogu Eestis. Pöördumise viisi (e-post, telefon, isiklik kohtumine) valib inimene ise, teenus on pöördujale tasuta abi ulatusest olenemata (üksikküsimus, vaide- või kohtumenetlus).

Kliendid on teenuse hästi vastu võtnud: igal aastal on rahuloluküsitluses kõrgelt hinnatud nii teenuse kättesaadavust, nõustaja suhtlemisoskust, usaldusväärsust kui ka nõuannete asjatundlikkust.

Aastatega toimunud muutused

Aastate jooksul on juhtumipõhiste pöördumiste arv enam kui kahekordistunud: 2018. aastal oli 251, kuid 2021. aastal juba 621 pöördumist. Algusaastatel eelistati kohtuda nõustajaga kontoris, koroonapandeemia algusest eelistatakse üldiselt asjaajamist telefoni või e-kirja teel. See näitab, et ollakse teadlikumad infotehnoloogilistest lahendustest ja osatakse neid paremini kasutada: palju kasutatakse mobiil-ID või Smart-ID lahendusi, mis võimaldab ka nõustamisteenuse raames teavet võimalikult säästlikult koguda.

Muutunud on ka pöördumiste sisu: esimestel aastatel uuriti peamiselt töövõimereformiga kaasnevate üldiste muudatuste kohta, küsiti ka aktiivsuse nõude tingimuste ning selle kohta, kas ja millal pöörduda töötukassa või sotsiaalkindlustusameti poole; kes ja mida hindab, millised on seadused ja metoodika jms. Sageli oldi ebakindlad hindamist oodates, mistõttu oli vaja inimesi toetada ja jõustada. Vaided moodustasid tol ajal vaid ligi viiendiku pöördumistest.

Vaiete osa on 2022. aastal suurenenud 65 protsendini kõigist pöördumistest. Vaie soovitakse esitada, sest ei saada aru töötukassa või sotsiaalkindlustusameti otsuse sisust või ei vasta otsus inimese ootustele. Tavapärased on juhtumid, et inimesel oli varem tuvastatud vähenenud (osaline või puuduv) töövõime, kuid korduvhindamisel vähenenud töövõimet enam ei tuvastatud või leiti, et töövõime vähenemise ulatus on muutunud. Sageli soovitakse vaidlustada ka otsust, millega on hinnatud, et puude raskusaste on muutunud (nt varem oli tuvastatud keskmine puue, nüüd aga puuet enam ei tuvastatud). Inimesele jääb otsus sageli arusaamatuks, kui ta ise hindab, et tema tervislik seisund pole muutunud või on probleemid isegi süvenenud, kuid on tehtud teistsugune otsus.

Muutunud on ka asutused, kellele kõige rohkem vaideid esitatakse. Töötukassale ja sotsiaalkindlustusametile 2017. aasta teisel poolel ja 2018. aasta alguses esitatud vaided olid seotud peamiselt nn vanast süsteemist ületulemisega. Varem tehti kindlaks töövõime kaotuse protsent, uue korra järgi hakkas töötukassa hindama olukorda teistsuguse metoodika järgi ning otsustes hakati kajastama, kas inimesel on tuvastatud osaline või puuduv töövõime. Ka sotsiaalkindlustusameti otsused puude raskusastme kohta muutusid: kasutusele võeti uus hindamismetoodika. Aastatel 2018–2019 vaidlustati enim sotsiaalkindlustusameti puude raskusastme tuvastamise või mittetuvastamise otsuseid, alates 2020. aastast kuni praeguseni töötukassa töövõime hindamise otsuseid.

Viimastel aastatel on tekkinud väga hea kontakt spetsialistidega, sh kohalike omavalitsuste ja haiglate sotsiaaltöötajatega, kes kliendijuhtumites julgelt ühendust võtavad, olukorda koos nõustajaga analüüsivad ja kliente teenusele saadavad. Nõustamisteenuse pinnal on asjakohane jagada soovitusi ja tähelepanekuid, kuidas nn oma inimesi asjaomaste küsimustega kokkupuutel veelgi paremini abistada.

Töövõime hindamise ja/või puude raskusastme taotlemine

Esmalt, s.o enne taotluse esitamist tuleb veenduda, et ettenähtud aja jooksul (tööealistel kuni kuus kuud) on käidud kõigi nõutud arstide juures. Ka tuleks võimaluse korral veenduda, et teave visiidi kohta on olemas tervise infosüsteemis. Hea on ka arstile teada anda, et kavas on esitada asjaomane taotlus, siis teab arst terviseprobleemid põhjalikult tervise infosüsteemi kirja panna, vajaduse korral veel uuringutele suunata jms.

Taotlust täites tuleb meeles pidada, et kirjeldada tuleks haigus(t)e kulgu ja kas abivahendid, ravimid või teenused aitavad või mitte.

Seejärel tuleb otsustada, kuidas on inimesel taotlust kõige mugavam esitada: kas elektrooniliselt või paberil. Kui vähegi võimalik, soovitan mitte täita taotlust üksinda, vaid kaasata hea sõber või perekonnaliige või pöörduda töötukassasse (tööealised) või sotsiaalkindlustusametisse (vanaduspensioniealised ja lapsed). Taotluse koostamisse tasub kaasata abistaja, sest inimene ise kohaneb terviseprobleemide ja raskustega ega pruugi suuta objektiivselt hinnata, kuivõrd tema olukord erineb nende inimeste olukorrast, kellel selliseid terviseprobleeme ei esine.

Taotlust täites tuleb meeles pidada, et kirjeldada tuleks mitte nn väga head ega ka väga halba päeva, vaid haigus(t)e kulgu (võrdluses näiteks eelmise hindamise perioodiga) ja seda, kas abivahendid, ravimid või teenused (rehabilitatsioon, taastusravi, üksikteenused) aitavad või mitte. Ideaalis peaks taotlusest nägema, kas ja kui palju ravi, teenused ning abivahendid piiranguid kompenseerivad. Taotlust täites tuleb kirjeldada olukorda konkreetselt ja kokkuvõtlikult, kuid midagi, mis tundub oluline, ei tohi välja jätta. Taotluse korrektsest täitmisest tähtsam on, et kirja läheks kõik, mis on tähtis: terviseprobleemidest tulenevad piirangud (nt valude ulatus ja periood; kas ja millal esineb väsimust ja kurnatust; kuidas on läinud operatsioonist taastumine; kas kasutatakse abivahendeid ning kuivõrd need aitavad; kas ravimid toimivad, ravimite kõrvaltoimed). Taotlust täites võib kirjeldada hakkama saamise võimet erinevates eluvaldkondades: tööl, koolis, teenuste kasutamisel, igapäevaelu toimingutes ja vastavat kõrvalabi kasutamist. Taotlusele võib lisada tõendeid, mis tunduvad asjakohased (nt füsioterapeudi hinnang, psühholoogi arvamus, kooli või Rajaleidja hinnang, rehabilitatsiooni tegevuskava).

Vaide esitamine

Kui otsus ei kajasta inimese subjektiivse hinnangu alusel tema terviseseisundist tulenevat abivajaduse ulatust ega terviseprobleemidest tulenevaid piiranguid, siis tuleb kaaluda vaide esitamist.

Senise nõustamisteenuse praktika põhjal saab väita, et sageli ollakse siiski ebakindlad ega julgeta vaiet esitada, eeldades, justkui vaide adressaat paneks seda pahaks või tähendaks vaide esitamine vaide esitaja pahatahtlikkust. Tähtis on inimesele selgitada, et kuigi üldiselt järgitakse seadusest tulenevaid nõudeid ja põhimõtteid ning tehakse põhjendatud otsuseid, siis ei pruugi see alati nii olla. Kui haldusorganile on antud kaalutlusõigus, siis on alati võimalus, et kaalutlus ei ole inimese vaatest õige, mistõttu on tema kui õigussubjekti roll analüüsida, kas otsus vastab vajadustele ehk kas otsus on tema jaoks ja tema olukorras õige. Kui inimese subjektiivse hinnangu alusel ei vasta otsus tema vajadustele ega ootustele, on eelkõige tema enda kohustus tegutseda ehk sekkuda, uurida ning kasutada oma vaide- ja kaebeõigust. Kui inimene ei esita küsimusi ega vaidlusta tema hinnangul ebaõiget otsust, peab haldusorgan otsust õigeks ja soovitud muudatusi ei tehta. Vaide esitajat peavad kõik spetsialistid õiguste teostamisel julgustama ja toetama.

Kui otsus ei kajasta inimese subjektiivse hinnangu alusel tema terviseseisundist tulenevat abivajaduse ulatust ega terviseprobleemidest tulenevaid piiranguid, siis tuleb kaaluda vaide esitamist.

Vaide koostamisel on nn kohustuslikke nõudeid vähe: nõutav on märkida vaide esitaja kontaktid, milline otsus vaidlustatakse, milline otsus ja kuidas soovitakse saada ning millistele argumentidele vaide esindaja tugineb ehk vaide põhjendus.

Vaidemenetlus tugineb haldusmenetluse seadusele, mis kohustab haldusorganit olema aktiivne ehk inimese jaoks mittesoodsat otsust põhjendama, omal algatusel menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolusid välja selgitama ja tõendeid koguma. Otsus peab olema kohane, vajalik ja proportsionaalne seatud eesmärki arvestades. Kaalutlusõigust tuleb kasutada kooskõlas oma volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ja õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Seega on menetluse üldised põhimõtted inimest toetavad, haldusorgan peab olema toetav nii algse otsuse kui ka vaideotsuse tegemisel.

Kuigi vaie ei pea sisaldama õiguslikku argumentatsiooni, on soovitav selles märkida asjaolud, miks vaide esitaja otsusega ei nõustu, viidata tõenditele ja märkida argumendid, mis inimese väiteid kinnitavad. Nimetada tuleks, millised asjaolud jäeti inimese hinnangul otsuse koostamisel arvestamata, miks vaide esitaja leiab, et otsus ei ole õige jms. Vaide koostamisel võib abistava materjalina kasutada EPIKu kodulehel avaldatud materjali.

Vaide koostamine on keerukas, sest eeldab otsuse aluseks olevate dokumentide põhjalikku analüüsi ja asjaolude selgitamist. Selgitada tuleb, kus on vastuolu ehk kas raviarst ei ole vajalikku teavet kirja pannud või on inimene ise vähe arstide juures käinud; kas on lisandunud haigusi, mille korral ka arstidele pole selge diagnoos ja raviskeem vms.

Esmalt tuleks koguda kokku dokumendid (epikriiside kirjeldused, varasemad otsused, spetsialistide hinnangud), neid analüüsida ja võrrelda andmeid inimese kirjeldatud probleemide ning piirangutega. Siis saab juba hinnata vaide perspektiivi ja argumente, mida vaides rõhutada, seejärel otsustada edasise tegevuse üle, sh ka alternatiivina uue taotluse esitamise võimalust. Vaide esitamine eeldab, et inimesel või tema abistajatel on põhjalik ülevaade otsuse aluseks olevatest dokumentidest, sh ülevaade diagnoosidest, haigus(t)e kulust, terviseprobleemi(de) ulatusest, prognoosist, piirangute kompenseerimisest ravi, abivahendite ja teenustega jms. Niinimetatud vana korralduse järgi oli esmatähtis diagnoos, töövõimereformi põhimõtete kohaselt aga on oluline haiguse kulg ehk terviseseisundi hindamine kindlal ajavahemikul ja teave selle kohta, kui palju erinevad sekkumised (ravi, abivahendid ja teenused) piiranguid kompenseerivad.

Kuigi vaidemenetluse edukus ei olene õiguslikust argumentatsioonist, on asjakohane võimaluse korral ka viidatud aspekte teada ja kasutada: vaadata, kas haldusorgan järgis uurimispõhimõtet ning põhjendamiskohustust; kas kaalutud on näiteks erijuhtumi kohaldamist või visiidi põhjal hindamist; kui seda on tehtud, siis miks on jäetud kohaldamata või hinnatud kindlal viisil; kuidas ja millele tuginedes on hinnatud eakohasest suuremat kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadust (Reisberg 2022) jms.

Senine praktika näitab, et mitterahuldava otsuse vaidlustamine on eesmärgipärane isegi juhul, kui vaide perspektiiv on vähene või vaiet ei rahuldata, sest inimene saab vaideotsuses vastused oma küsimustele ja vastuväidetele.

Kaebuse esitamine

Kui inimene saab mitterahuldava otsuse, siis tuleb otsustada, mida edasi teha: kas keskenduda uue taotluse esitamisele (ja käia eelnevalt veel arstide juures, lasta täiendada ja täpsustada andmeid tervise infosüsteemis, lõpetada uuringud, koostada raviplaan ja täpsustada diagnoosid) või kaaluda siiski kohtusse pöördumist. Nõustamisteenusel on igal aastal olnud mõni klient, kes küsib abi oma õiguste kaitsmiseks kohtus. Kohtusse pöördumist ei tasu välistada, sest inimest toetab kohtumenetluses halduskohtumenetluse seadustik, mille kohaselt on halduskohtumenetluse ülesanne eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel. Seega on seaduses arvestatud asjaomase vaidluse eripära ja sellega, et inimene on vaidluses riigiasutusega nõrgem pool.

Kui inimene pöördub asja lahendamiseks kohtu poole, siis selgitab kohus kohtumenetlusese käigus ise välja olulised asjaolud, kogub vajaduse korral tõendeid või teeb nende esitamise kohustuseks menetlusosalistele. Ka jagab kohus vajaduse korral selgitusi, tagades, et inimese (kaebaja) huvide kaitseks vajalik avaldus ega tõend ei jääks esitamata õigusliku kogenematuse tõttu ning avalduse läbivaatamist takistavad vormivead kõrvaldatakse. Kohus tagab kõigis asja lahendamiseks olulistes küsimustes menetlusosalistele tõhusa ja võrdse võimaluse esitada ja põhjendada oma seisukohti ning vaielda vastu teiste menetlusosaliste seisukohtadele või toetada neid.

Halduskohtusse pöördumine ei eelda õigusteadmisi, piisab omaalgatusest ja inimlikest argumentidest, et kohus alustaks menetlustoiminguid. Kui kaebus on ebapiisavalt põhjendatud või esinevad muud puudujäägid, siis annab kohus tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, juhtides tähelepanu konkreetsetele täpsustamist vajavatele asjaoludele. Kui puudused on kõrvaldatud, võtab kohus kaebuse menetlusse ja küsib vastustajalt seisukohta. Istungimenetlus määratakse harva, eelistatud on kirjalik menetlus, kuid eeldusel, et argumendid on selged ja arusaadavad. Ka ei kaasne halduskohtusse pöördumisega kulusid, enamasti ei küsita riigilõivu ning haldusorgani (vastustaja) juriidilised osakonnad saavad esindamisega ise hakkama, mistõttu ei kaasne ka teise poole esindamisega õigusabikulusid.

Üksnes juhul, kui reageerime meie hinnangul ebaõigele olukorrale, tekib teistsuguse lahenduse võimalus.

Viimase aasta praktika näitab, et sageli ei võimalda kohus töövõime hindamise või puude raskusastme tuvastamise taotluse asjade menetlemisel riigi õigusabi korras advokaati, sest leiab, et inimene saab oma õiguste tagamisega kohtu toel ja suunamisel hakkama. Nõustamisteenuse praktika näitab selgelt, et inimene, kes pöördub kohtusse, vajab vaimset tuge ja jõustamist kogu menetluse jooksul. Kindlasti tuleb menetluse perspektiivi arvestades ja kliendi vaimse tasakaalu hoidmiseks kasuks, et teda esindaks kohtus õiguslike eriteadmistega isik, kes tunneb menetluse juriidilisi aspekte ning oskab argumente menetlusdokumentides juriidiliselt põhjendada.

Soovin julgust ja algatusvõimet igaühele, kes ise või klienti esindades ja nõustades puutub kokku mitterahuldava või kaheldava olukorraga või otsusega. Üksnes juhul, kui reageerime meie hinnangul ebaõigele olukorrale, tekib teistsuguse lahenduse võimalus. Mitterahuldava lõpptulemuse korral (vaideotsus või kohtuotsus) saavad küsimused vastused, mis loob teatava õigusselguse ja võimaldab edasist tegevust hoolikamalt planeerida.

---

Nõustamisteenus Eesti Puuetega Inimeste Kojas

Nõustamisteenus on mõeldud töövõime või puude raskusastme hindamist taotlevatele isikutele ja nende seaduslikele esindajatele. Tasuta nõustamisele saavad pöörduda tööealised inimesed ja nende seaduslikud esindajad,

• kes kavatsevad taotleda töövõime hindamist ja/või puude raskusastme hindamist;
• kelle töövõime ja/või puude raskusaste on hinnatud, kuid kes ei ole rahul hindamise tulemustega ja vajavad abi otsuste sisu selgitamisel;
• kes vajavad abi ja nõustamist kaebeõiguse teostamisel seoses töövõime hindamise ja/või puude raskusastme hindamise otsustega.

Nõustamine toimub kontaktkohtumise, e-posti ja telefoni teel.

• Eesti Puuetega Inimeste Koda, Toompuiestee 10, Tallinn. Tööpäeviti kl 9–17. Nõustamisele on vaja eelregistreerida telefonil 671 5909 või meiliaadressil noustaja@epikoda.ee.
• E-posti teel nõustamiseks kirjutada noustaja@epikoda.ee.

Loe lisa www.epikoda.ee/noustamine

Artikkel ilmul ajakirjas Sotsiaaltöö nr 4/2022

---

Viidatud allikas

Reisberg, L. (2022). Lapse puude astme tuvastamine halduskohtute praktikas. Kohtupraktika analüüs. Tartu: Riigikohus.