Sotsiaal- ja tervishoiuteenuste reformiga läks sotsiaaltöö Soomes heaolupiirkondadesse

---

Soomes olid kõik põhilised avalikud sotsiaal- ja tervishoiuteenused 2022. aasta lõpuni omavalitsuste vastutusalas. Sel ajal oli riigis rohkem kui 300 omavalitsust. Aastal 2023 läks vastutus sotsiaal- ja tervishoiuteenuste ning päästetegevuse korraldamise eest 23 suuremale piirkonnale. Riik jagati 21 heaolupiirkonnaks, eraldi piirkonnad on veel Helsingi linn ja Uusimaa maakonna heaolupiirkondade liit. Seda muudatust nimetatakse sotsiaal- ja terviseteenuste reformiks (sm sote-uudistus). Eesmärk oli ühtlustada teenuste kättesaadavust ning sellega vähendada tervise ja heaolu ebavõrdsust. Samuti sooviti edendada multidistsiplinaarset tegevust ja koostööd ning vähendada kulusid. Eriarstiabi ei ole reformi osa, selle korralduse eest vastutavad haiglad ja nende polikliinikud. Reformist jäid välja ka eraettevõtete, -organisatsioonide ja ühingute teenused.

Reformiga sooviti parandada teenuste kättesaadavust, edendada multidistsiplinaarset tegevust ja koostööd ning vähendada kulusid.

Reformi tulemusena liikus seega ka sotsiaaltöö heaolupiirkondade vastutusalasse. Peamiselt rahastatakse tegevust kaudselt riigieelarvest, piirkonnad saavad ise otsustada raha kasutamise üle. Eelarve jagatakse piirkondade vahel arvutuslike kriteeriumide alusel ja rahandusministeerium vaatab selle igal aastal üle. Iga heaolupiirkond saab seega ise otsustada, kuidas sotsiaaltööd korraldada. Selles artiklis käsitletakse reformi järel sotsiaaltöös tehtud muudatusi.

Sotsiaaltöö korraldus heaolupiirkondades

Heaolupiirkondade sotsiaaltöö on korraldatud erinevalt. Näiteks on täisealistele suunatud sotsiaaltöö üldiselt sellele sihtrühmale mõeldud teenuste, nagu vaimse tervise, uimastite- ja rändenõustamine, osa, Kanta-Hämes aga on see eraldi teenusvaldkond[1]. Eluaseme ja tööhõivega seotud teenused, sotsiaaltoetused ning sõltuvusabi ja vaimse tervise teenused võivad organisatsiooni struktuuris olla samas tegevusvaldkonnas, kuid mitte samas teenus- ja tulemusvaldkonnas kui täisealistele suunatud sotsiaaltöö. See võib raskendada teenus- ja tulemusvaldkondade koostööd. Aga on ka näiteid, et täisealistele suunatud sotsiaaltöö ja sotsiaaltoetused on samas üksuses. Selline koostöö on loomulik ja nii saab klientide elu eri küsimustega tegelda samas üksuses. (Kivipelto ja Tanner 2023)

Seatud eesmärgile vastupidi on teenuste kättesaadavus kogu sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonnas pärast reformi jõustumist hoopis vähenenud töötajate puuduse tõttu. Prognooside kohaselt jõuavad ka lähiaastatel paljud spetsialistid pensioniikka. Järgneva viie aasta jooksul jääb enam kui pooltes heaolupiirkondades umbes iga viies sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna töötaja pensionile. Ka suur osa praegustest sotsiaaltöötajatest jääb pensionile. (Croell jt 2023)

Seatud eesmärgile vastupidi on teenuste kättesaadavus kogu sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonnas pärast reformi jõustumist hoopis vähenenud töötajate puuduse tõttu.

Olukorda ei tee kergemaks asjaolu, et sotsiaaltöö kliente on endiselt väga palju. Täisealistega töötavatel sotsiaaltöötajatel oli 2022. aasta lõpus 50–100 klienti töötaja kohta. Tööealistele suunatud teenuste korral pole klientide arv töötaja kohta seadusega kindlaks määratud, kuid ametiliit Talentia soovitab, et täisealistele suunatud sotsiaaltöös võiks olla maksimaalselt 50 klienti töötaja kohta. Lastekaitses võib seaduse järgi olla ühel töötajal kuni 35 klienti korraga. Aprillis 2023 oli viiendikul sotsiaaltöötajatest kliente rohkem kui ette nähtud. Lubatud kliendiarvu ületamist seletati ka sellega, et heaolupiirkondade moodustamisest tulenev ametijuhendite muutmine ja sellega kaasnev töötajate töökoormuse ühtlustamine on veel pooleli. (THL 2023) Suur klientide arv ja kvalifitseeritud sotsiaaltöötajate puudus on eelkõige lastekaitses toonud kaasa selle, et tähtaegadest ei peeta kinni, vähenenud on ka teenuste kättesaadavus (Croell 2023, 22).

Multidistsiplinaarne töö ja koostöö

Sotsiaal- ja tervishoiukorralduse seaduse (sm Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 621/2021) järgi peab iga heaolupiirkond tagama laiaulatuslikult kokkulepitud teenused abi vajavatele elanikele, selgitama välja abivajajad ning seostama sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid. Piirkond vastutab teenuseahela ja terviklike teenuste kujundamise ning sotsiaal- ja tervishoiuteenuste kokkusobitamise eest heaolupiirkonna muude teenustega, samuti kliendiandmete vahetamise eest teenuseosutajate vahel.

Koostöö edendamisel nähti kõige olulisemana püsivaid koostöövorme, juhtumikorraldust ja regulaarseid koolitusi kogu meeskonnale.

Heaolupiirkondades ning sotsiaaltöötajate hulgas tehtud küsitlustest selgub, et sotsiaal- ja tervishoiutöötajate koostööd ning multidistsiplinaarset tööd tehakse mõnevõrra rohkem. Täisealistega tehtava sotsiaaltöö küsimustikus 2022. aasta lõpus arvasid üheksa heaolupiirkonna vastajad, et aastal 2023 hakatakse multidistsiplinaarset tööd 2022. aastaga võrreldes tegema pisut rohkem, kahe heaolupiirkonna vastajad arvasid, et oluliselt rohkem (Kivipelto ja Tanner 2023). Multidistsiplinaarset tööd on seni kõige enam takistanud ühildamata infosüsteemid ja andmehalduse seadused. Probleem on olnud ka, et alati ei osata ära tunda kliente, kes vajavad samal ajal mitme valdkonna teenuseid. Olukorra parandamiseks on välja töötatud erinevaid meetodeid ja hindamisvahendeid (näiteks AVAIN), mille abil saab teenuste vajaduse kergemini välja selgitada. (Tanner ja Kivipelto 2022)

Multidistsiplinaarne töö ja koostöö eeldavad ühtset arusaama ning teadmisi töö eetikanõuetest, väärtustest, kliendikesksusest ja kliendisuhtlusest. Vaja on tunda teenuste süsteemi ja osata teha klienditööd koos teiste erialade spetsialistidega. (Timperi 2022) Näiteks on multidistsiplinaarse töö dokumenteerimist peetud vahel keeruliseks, sest sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonnas on erinevad kliendiinfosüsteemid (Kivipelto 2020). Rõhutatakse koolituse tähtsust koostööoskuste kujundamisel, samuti koolituse ja praktilise tööelu seostamise vajalikkust. Koostöö edendamisel nähti kõige olulisemana püsivaid koostöövorme, juhtumikorraldust ja regulaarseid koolitusi kogu meeskonnale. (Timperi 2022)

Heaolupiirkondade töö hindamine ja juhtimine

Soomes vastutab sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna tegevuse üldise juhtimise, planeerimise ning arendamise eest sotsiaal- ja terviseministeerium. Päästeteenuste üldine juhtimine, suunamine ja järelevalve kuuluvad siseministeeriumi haldusalasse. Rahandusministeerium jälgib heaolupiirkondade üldist tegevust ja majandamist. Juhtimine põhineb ministeeriumi ja heaolupiirkondade järjepideval dialoogil. Tervise- ja heaoluamet (THL) koostab igal aastal eksperdihinnangu sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna korralduse kohta. Selles vaadeldakse heaolupiirkonna rahvastiku heaolu ja tervist ning hinnatakse sotsiaal- ja tervishoiuteenuste vajadust, nende kättesaadavust, kvaliteeti, tõhusust ning teenusekasutajate võrdset kohtlemist. Lisaks arutletakse heaolupiirkonna edasiste arengusuundade üle.

Sotsiaal- ja terviseteenuste reformi edu võiks tagada teenusesüsteemi ja teenuste tõenduspõhine arendamine.

Teenuste tõhusus ja kokkusobitamine ning sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna investeerimisvajadused on samuti hindamise tähtis osa. Kvantitatiivne hindamine toimub umbes 500 näitajast koosneva sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna kulutõhususe (KUVA[2]) mudeli abil. KUVA-mudeli eesmärk on tagada, et sotsiaal- ja terviseministeeriumi suunistes ning THL-i eksperdihinnangutes kasutataks samu andmeid. Hindamisel kasutatavaid kvantitatiivseid andmeid saab vajaduse korral kontrollida ka THL-i andmebaasidest, millest osa uuendatakse iga kuu. (Croell 2023)

Teenuste tõhusus ja kokkusobitamine ning sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna investeerimisvajadused on hindamise tähtis osa.

Aastal 2023 tehtud hindamisel leiti, et heaolupiirkondade eelarved selleks aastaks koostati umbes 0,86 miljardi eurose puudujäägiga, sest Venemaa sõda Ukrainas ja COVID-19 pandeemia mõjutasid endiselt tegevuskeskkonda. Rahastust suurendati 2022. aastaga võrreldes eelarveseaduses sätestatud kriteeriumide alusel. Kalkulatsioone veel täpsustatakse, kuid vaatamata ühekordsele 0,7 miljardi euro suurusele täiendavale rahaeraldisele pidi heaolupiirkondade kogu puudujääk hinnanguliselt suurenema aasta lõpuks 1,1 miljardi euroni. (Croell 2023)

Kokkuvõte ja järeldused

Heaolupiirkonnad on praeguseks tegutsenud ligi poolteist aastat. Sotsiaal- ja terviseteenuste reformile seatud eesmärke ei ole selle ajaga veel täielikult saavutatud. Organisatoorne muudatus on tehtud, kuid teenuste süsteemi toimivuse arendamisega ei ole jõutud nii kaugele, mis lubaks öelda, et teenusekorraldus on tänu reformile muutunud ühtlasemaks ja tervise ning heaolu ebavõrdsus oleks vähenenud. Selle peamised põhjused on prognoositust suuremad kulud, personalipuudus ja heaolupiirkondade teenusevõrgustiku arendamise ajamahukus. (Croell 2023) Seetõttu on hea, et sotsiaaltöös tegeletakse praegu tulemuslike ja kulutõhusate teenuste väljaselgitamisega ning arendatakse tõhususe hindamise meetodeid ja mudeleid (vt nt House of Effectiveness; Impact Centre).

Sotsiaal- ja terviseteenuste reformi edu võiks tagada teenusesüsteemi ja teenuste tõenduspõhine arendamine. Info tõenduspõhisuse kohta pole sotsiaaltöös veel piisavalt kättesaadav (Kivipelto 2023). Seetõttu teenuseid kärbitakse, selle mõju eelnevalt uurimata. Kontaktteenuseid on asendatud digiteenustega, mis on tekitanud pahameelt, sest kõigil inimestel pole võimalust ega oskusi digiteenuseid kasutada. Eelkõige ütlevad haavatavamad, nagu eakad, sõltuvushäire või mõne muu vaimse tervise probleemiga inimesed, et nad ei ole digiteenustest kasu saanud, vaid vajavad sotsiaaltöötajatega rohkem silmast silma suhtlemist. THL on koostanud juhiseid ja tegevusmudeleid, mille abil saab sotsiaaltöö teenuseid arendada (nt Karjalainen jt 2022; Karjalainen jt 2023; Muurinen 2019; Pale ja Hytti 2024). Teadusrahastuse toel uuritakse ka ülikoolides tõhusaid sotsiaaltööpraktikaid (Kokkola ülikooli keskus Chydenius 2022).

---

[1] Teenused on jaotatud suuremateks tegevusvaldkondadeks (sm toimialue või toimiala), nagu sotsiaal- ja tervishoiuteenused, keskkonnatervishoid, pääste- ja ohutusteenused ning haldusteenused. Iga tegevusvaldkonna all on eri teenusvaldkonnad, näiteks sotsiaal- ja tervishoiuteenuste tegevusvaldkond võib hõlmata teenuseid lastele ja noortele, tööealistele, vanemaealistele ning puuetega inimestele. Igal heaolupiirkonnal on oma haldusstuktuur ja üksuste nimetused võivad erineda.

[2] Hindamisel kasutatud KUVA-andmed on kättesaadavad Sotekuva veebilehel kogu riigi, heaolupiirkondade ja omavalitsuste kaupa. Teised alusandmed on saadaval statistika- ja andmepangas Sotkanet (sotkanet.fi) ja THL-i andmebaasiraportites.

Viidatud allikad

Karjalainen, P., Liukko, E., Muurinen, H. (2022). Sosiaalisen kuntoutuksen toimintamalli (THL): Sosiaalityön vaikuttavat toimintamallit -pilottivaiheen opas. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.

Karjalainen, P., Muurinen, H., Liukko, E. (2023). Havaintoja sosiaalisen kuntoutuksen pilotoinnista ja ohjelmateorian soveltamisesta. Teoses: P. Karjalainen, E. Liukko, H. Muurinen, S.-M. Tolonen (toim.) Käytäntötutkimuksia sosiaalityön toimintamalleista. Raportti 11/2023 (30–48). Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.

Kivipelto, M. (toim.) (2020). Osallistavaa aikuissosiaalityötä. Osallistavan sosiaaliturvan kuntakokeilun tulokset. Report 7/2020. Helsinki: The Finnish Institution for Health and Welfare.

Kivipelto, M. (toim.) (2023). Toimeentulotuki ja aikuissosiaalityö. Löytyykö keinoja toimeentulotuen tarpeen vähentämiseen? Tutkimus-sarjan julkaisu 118. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö.

Kivipelto, M., Tanner, N. (2023.) Aikuissosiaalityö sote-uudistuksessa -kyselyn tulokset. Tutkimuksesta tiiviisti, 1. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. 

Kokkolan yliopistokeskus Chydenius. (2022). Aikuissosiaalityön mallinnukset.

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä. (612/2021).

Ministry of Finance. (2024). Finances of the wellbeing services counties.

Muurinen, H. (2019). Service-User Participation in Developing Social Services: Applying the Experiment-Driven Approach. European Journal of Social Work, 22(6), 961–973.

Pale, U., Hytti, T. (2024). Sosiaalinen kuntoutus aikuissosiaalityössä. Sosiaalisen kuntoutuksen toimintamallin käyttö osana suunnitelmallista aikuissosiaalityötä. Työntekijän opas. Helsingin kaupunki.

Suomela, T., Syrjä, V., Syrjänen, T. (2023). Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen Suomessa: Valtakunnallinen asiantuntija-arvio, syksy 2023. Päätösten Tueksi, 42. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.

Tanner, N., Kivipelto, M. (2022). AVAIN-mittarin käyttö aikuissosiaalityössä. Ohjaus 2022_003. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL. 

THL. (2023). Child welfare – adequacy of personnel in social work in October 2023. Tilastoraportti 69/2023, 12.12.2023. Suomen virallinen tilasto, Lastensuojelun sosiaalityön henkilöstömitoitus. Helsinki: Finnish Institute for Health and Welfare.

Timperi, T. (2022). Sote-integraation edellyttämä monialainen yhteistyöosaaminen. Selvityshenkilön raportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2022:22. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.