Tööjõupuuduse leevendamiseks pikaajalises hoolduses on vaja strateegilist ja paindlikku käsitlust

---

KOKKUVÕTE

Mõttekoda Praxis avaldas koostöös Haap Consulting OÜ-ga sotsiaalministeeriumi tellimusel valminud uuringu „Pikaajalise hoolduse teenuseid osutava tööjõu tagamise praktikad teistes riikides ja soovitused Eestile“ (Kurmiste jt 2022). Uuringu raames hinnati teaduskirjanduses käsitletud ja teiste riikide kogemusi, mida rakendatakse pikaajalise hoolduse teenuseid osutava tööjõu värbamiseks ja hoidmiseks. Töö eesmärk oli anda tõenduspõhiseid soovitusi Eestile tööjõu­puuduse leevendamiseks, et ennetada kriitiliste tööjõuprobleemide tekkimist pikaajalises hoolduses.

Uuringust selgus, et pikaajalises hoolduses eelistatakse aina inim­kesksemaid ja vajaduspõhisemaid käsitlusi, selleks aga on vaja ka rohkem töötajaid. Neid ei ole piisavalt madala palga, kehvade töötingimuste ja valdkonna halva maine tõttu. Pikaajalises hoolduses on tööjõupuudus ülemaailmne probleem, mis muutub aina kriitilisemaks. Valdkonnas töötamise atraktiivsemaks muutmise ja välistööjõu värbamise kõrval tuleks võtta kasutusele uued hooldusvormid ja tehnoloogilised töövahendid ning täpsustada teenuste eesmärke ja sisu nõudeid.

MÄRKSÕNAD

pikaajaline hooldus, tööjõud, sotsiaalpoliitika, tööalane tugi

---

Kogukonnapõhised teenused, mille järele on deinstitutsionaliseerimise[1] tõttu tekkinud järjest suurem vajadus, nõuavad rohkem tööjõudu kui institutsionaalsed hooldus­vormid (Bugarszki jt 2016). See toob pikaajalises hoolduses kaasa ka suurema tööjõupuuduse. Samal ajal suurendavad tööjõupuudust ka demograafilised muutused, nagu näiteks vananev rahvastik ja vähenev tööealine elanikkond (Jõers-Türn ja Leoma 2016; Riigikontroll 2020). Vaja on ligi 3000 uut töötajat järgmise kümne aasta jooksul, kuid iseeneslikku tööle asumist ei ole oodata (Pihl ja Krusell 2021).  

Alatasustamine ja alaväärtustamine

Enamasti on riikide poliitiline eesmärk säilitada pikaajalise hoolduse tööjõud paremate töötingimuste ja koolituste pakkumisega, kuid madalad palgad, stress ja suur töökoormus ning ebameeldivad töötingimused muudavad ülesande keeruliseks (OECD 2020). Uuringud näitavad, et Euroopa Liidu riikides makstakse pikaajalise hoolduse töötajatele ligi 21% vähem riigi keskmisest tunnitasust – see lõhe on aastate jooksul vähehaaval suurenenud (samas; Dubois jt 2020). Suur osa Euroopa Liidu riikide pikaajalise hoolduse tööjõust (hooldajad, abiõed) saab riigi keskmisest märkimis­väärselt vähem palka. Sektori kõige paremini tasustatud ametikohtade (eriõed, sotsiaaltöötajad, terapeudid) töötasu jääb aga keskmise palga piiresse (samas).

Eestis tuleks läbi vaadata kogu pikaajalise hoolduse rahastamismudel ja sellega seoses palgakorraldus.

Pikaajalise hoolduse töötajate hulgas on ülekaalus naised (Euroopa Liidus keskmiselt 81%, Eestis 94%), seetõttu on valdkonnas suur sooline segregeeritus, mis mõjutab negatiivselt soolist palgalõhet, ebavõrdset tasustamist ja tugevdab ametiga seotud stereotüüpe (Burchell jt 2020; Pihl ja Krusell 2021). Pikaajalise hoolduse töötajatena nähaksegi enamasti naisi, tegemist on ajalooliselt välja kujunenud pika protsessiga (Burchell jt 2020). Madal palk ja soostereotüüp takistavad aga mehi kutsealale asuma (samas).

Lisaks soole mõjutab palgataset ka haridus, vanus, ameti- ja elukoht (Pihl ja Krusell 2021). Sotsiaalvaldkonna põhikutsealade keskmine palk on Eestis ligi 400 eurot väiksem kui riigi keskmine: hooldustöötajate keskmine palk oli 2020. aastal vaid 991 eurot kuus (samas). Eestis mõjutab palgataset suurel määral see, kuidas riik ja kohalikud omavalitsused (KOV) tegevust ja teenuseid rahastavad (samas), aga ka kuidas abivajajad hoolduskulutusi kanda suudavad (Paat-Ahi ja Masso 2018).

Üldiselt tuleks Eestis kogu pikaajalise hoolduse rahastamismudel ja sellega seoses palgasüsteem ümber mõelda. Ekspertide hinnangul oleks vaja pikaajalise hoolduse töötajate töötasu tõstmine üle vaadata ja uuendada. See on üks olulisimaid meetmeid valdkonna tööjõuga kindlustamiseks. Tegemist on poliitilise otsusega ja seetõttu on vaja riigi tasemel mõista, et lisarahastus on valdkonnas hädavajalik.

Pikaajalise hoolduse töötajate väärtustamiseks on vaja välja töötada jätkusuutlikud strateegiad.

Sama oluline on ka töötajate väärtustamine. Pikaajalise hoolduse töötajatele on vaja tähelepanu pöörata, sest nõudlus tööjõu järele aina kasvab. Väärtustamatus väljendub erinevalt: madal töötasu, piiratud tugi ja minimaalsed koolitus- ning arenguvõimalused (Scales ja Grant 2020). Madal väärtustamine on aga samuti ajalooliste protsesside tagajärg, mis tuleneb peamiselt põhimõttest, et hooldamine on pigem perekondlik kui ühiskondlik kohustus, ja asjaolust, et hooldustööd on teinud enamasti naised ning üldiselt tasuta (Gürtler ja Smith 2005; Eckenwiler 2011). Hooldustööd kujutatakse loomuliku kohustuse, mitte tasu vääriva oskustööna. Mõttemaailma muutmiseks on vaja aga süstemaatilist poliitikareformi, et toetada pikaajalist hooldust ja valdkonna töötajaid. Lisaks palga tõstmisele ja muude hüviste pakkumisele on vaja süstemaatiliselt tunnustada ja väärtustada pikaajalise hoolduse töötajaid.

Pikaajalise hoolduse töötajate väärtustamiseks on vaja välja töötada poliitiliselt jätkusuutlikud strateegiad. Ekspertide sõnul on oluline, et valdkonna mainet kujundataks paremini ja töötajaid väärtustataks rohkem. Oluline on, et lahendused ei piirduks vaid maine­kujundusega: vaja oleks, et töötajaid toetataks ka tegelikult rohkem näiteks heade töötingimuste, tugiteenuste ja nõustamisega.

Koolitus- ja arenguvõimalused

Paljudes riikides hõlmab pikaajaline hooldus ülesandeid, mis nõuavad erialast ettevalmistust, mitte ainult pesemist ja toitmist, vaid ka hooldusplaanide elluviimist, tervise jälgimist ja tervisekaartide täitmist (Pihl ja Krusell 2021; Stone ja Bryant 2019). Seetõttu on vaja, et töötajad läbiksid koolitusi, neil oleks asjaomased tunnistused ja nad arendaksid ennast. Rahvusvaheliselt on levinud püüe pikaajalise hoolduse tööjõudu suurendada koolituste pakkumise ja praktika soodustamisega. (Pihl ja Krusell 2021)

Töötajatele tuleks tagada vajaduspõhised lühiõppeprogrammid ja koolitused, paindlikud praktika ja töökohal õppimise võimalused ning motiveerivad tasustamis- ja toetusmeetmed.

Pikaajalise hoolduse koolitusprogrammide korraldamine eri siht­rühmadele (töötud, tudengid) aitab efektiivselt uusi töötajaid tööle meelitada. Kasutatud on ka praktikaprogramme, et töötajaid tööle asumisel toetada ja kutseala tutvustada (samas; Colombo jt 2011). Erineva õppevormiga koolitustel osalemine ja praktikal käimine võib olla töö kõrval keeruline, sestap oleks vaja paremini toetada töötajate arenguvõimalusi.

Pikaajalise hoolduse töötajate arenguvõimaluste efektiivsemaks toetamiseks võiksid olla tagatud vajaduspõhised lühiõppeprogrammid ja koolitused, paindlikud praktikavõimalused ja töökohapõhise õppe võimalused ning motiveerivad tasustamis- ja toetusmeetmed.

Välistööjõu värbamine

Lisaks teistele meetmetele pikaajalise hoolduse tööjõu osatähtsuse suurendamiseks on aina tavapärasem värvata välistööjõudu. Keskmiselt 8% kõigist Euroopa Liidu hooldustöötajatest ei tööta kodumaal ja osas riikides on see osatähtsus suuremgi: Saksamaal on hinnanguliselt 12% välistööjõudu, Austrias ligi 14% (Dubois jt 2020; Lamura jt 2013; Eurofound 2020). Eestis on välistööjõu osa pikaajalises hoolduses aga olnud siiani marginaalne. Riikides, kus kohalik tööjõud vajadust katta ei suuda, on oluline selleks välistööjõudu kasutada.

Riigi tasandil on oluline kokku leppida põhimõtted, mille alusel välistööjõudu pikaajalisse hooldusesse värvata.

Eestis oleks selles küsimuses vaja suuremat diskussiooni: kas ja mis tingimustel võiks välistööjõudu pikaajalise hoolduse valdkonnas rakendada? Praegu kehtiv riiklik poliitika soodustab kolmandatest riikidest ekspertide, tippjuhtide ja -spetsialistide värbamist ning piirab lihtsamatele ametikohtadele inimeste tööle võtmist, sest võõrtööliste töötasu ei tohi jääda alla riigi keskmise palga. Riigi tasandil on oluline kokku leppida põhimõtted, millele tuginedes välistööjõudu pikaajalisse hooldusesse värvata.

Välistööjõud aga võib lisaks uutele võimalustele kaasa tuua ka probleeme, mis on vaja lahendada (Dubois 2020; Lamura jt 2013). Välistööjõud on üldiselt ühiskondlikult haavatavamas positsioonis kui kohalikud töötajad, mis tekitab probleeme. Kriitilisem on neist olukord, kui välistööjõud on alatasustatud. Alatasustatud töötajate korral on suurem risk, et neid kasutatakse ebaõiglaselt ära nii rahaliselt kui ka psühholoogiliselt. Välistööjõu korral on ka suurem tõenäosus, et töötatakse lühikeste ja tähtajaliste töövõtulepingutega, tööaeg on ebaregulaarne (nt öötöö) ja tegeletakse klientidega, kellega kohalikud ei soovi töötada, näiteks keerulisema tervisliku seisundiga inimestega (Colombo jt 2011; Lamura jt 2013). Lisaks võib välistööjõul olla keeruline sihtriigi reeglites orienteeruda ja kogukonda lõimuda (samas). Selleks et tagada välistööjõu võrdsem ja õiglasem kohtlemine, piisav töötasu, adekvaatne töökvaliteet ning hea tervis ja heaolu, oleks vaja, et tõkete ületamine oleks poliitiliselt prioriteet. Välistööjõu korral ei ole probleemidega tegelemiseks eripäraseid lahendusi, need on suuresti samad, mis üldise pikaajalise hoolduse tööjõukriisiga tegelemisel. Nii välistööjõu kui ka kohalike töötajate ootused töötingimustele, -tasule ja muule toele on samad. Seetõttu ei piisa vaid värbamise põhimõtetes kokkuleppimises, vaid vaja on tagada ka teised toetusmeetmed, nagu keeleõpe ja muud koolitused, nõustamine jms.

Uued hooldusvormid ja tehnoloogilised töövahendid

Innovaatiliste lahenduste, tehnoloogiliste töövahendite ja uudsete hooldusvormide kasutuselevõtt on rahvusvahelises praktikas olnud edukas strateegia pikaajalise hoolduse töötajate toetamiseks. Tehnoloogiliste töövahendite abil saab hooldustööd paremini koordineerida ja tõhustada ning nõnda kvaliteetsemat tööd teha ja töötajate koormust vähendada (Pihl ja Krusell 2021; European Commission … 2021). Innovaatilised hooldus­vormid, eriti hooldusteenuseid vajavate inimeste kooselu võimaldavad hooldusvormid, nagu teenusmajad, aitavad kodulähedase hoolduse põhimõtteid järgida nii, et tagatud oleks piisav abi ning ära hoitud abi- ja toetusvajaduse süvenemine. Kooselulised hooldusvormid leevendavad nii kodus elamise kui ka hoolduse tagamise probleemi. Uudsete hooldusvormide korral võib hooldustöötajate töökoormus väheneda.

Eestis oleks vaja kokku leppida, mis on uute hooldusvormide rakendamise peamised põhimõtted ja millised on teenuste baastingimused. Oluline on riigi tugi põhimõtete sõnastamisel ja teenuste rahastamisel.

Kooselu võimaldavad hooldusvormid, nagu teenusmajad, leevendavad nii kodus elamise kui ka hoolduse tagamise probleemi.

Tehnoloogilised abivahendid võimaldavad näiteks paremini andmeid koguda, hallata ja analüüsida, paremini jälgida hooldustegevust ning lihtsustada suhtlemist. Eestis ei kasutata nutikaid töövahendeid piisavalt, mistõttu oleks riigil vaja tehnoloogilisi lahendusi süvendatult juurutada. Praegu on problemaatiline, et pikaajalise hoolduse rahastus on üpris jäik, mistõttu on vähe ruumi tehnoloogiliste lahenduste katsetamiseks. Tööandjad ja töötajad on väga motiveeritud töövahendeid kasutama. Valmisolekule vastamiseks peaks riik parandama interneti leviala ja välja töötama tehnoloogiliste töövahendite ostmise ning töös hoidmise jätkusuutliku toetussüsteemi.

Enne konkreetsete meetmete rakendamist aga on oluline teha kindlaks kohalikud vajadused, edukad ja töötavad kogemused ning koostada infomaterjale ja juhendeid, et võimalusi tutvustada. Oluline on tagada tõendus- ja kogemuspõhine lahenduste kasutamine. Samuti peab järk-järgult ja ettevaatlikult tutvustama võimalusi ka klientidele, et neil oleks võimalik uute lahendustega harjuda. Kõige tähtsam on inimkesksus, et inimene saaks tuge vastavalt oma vajadustele ja soovidele.

Töökvaliteet ning -tingimused

Töötingimused ja -kvaliteet mõjutavad samuti rahulolu tööga. Enamik OECD riike on suureks eesmärgiks seadnud töötingimuste parandamise, et selle abil töötajaid hoida (Pihl ja Krusell 2021). Pakutakse erinevaid hüvesid, et tagada sobiv töökeskkond ja ennetada tööõnnetusi, liigset koormust, stressi, vähendada tööjõu voolavust ja parandada töötajate terviseseisundit (samas; Dubois jt 2020; Colombo jt 2011). Mõne riigi andmed näitavad, et kõrgemalt hinnatakse tööd, millega kaasnevad lisahüved, nagu näiteks nõustamisteenused ja koolitusprogrammid. Töökvaliteeti aga on võimalik hinnata ja tagada väga erinevalt, mistõttu on oluline, et lähtutaks ühtsetest põhimõtetest.

Uute tehnoloogiate kasutuselevõtuks peab riik parandama interneti leviala ja välja töötama jätkusuutliku tehnoloogiliste töövahendite ostmise ning töös hoidmise toetussüsteemi.

Ka Eestis, kus nii regionaalselt kui ka teenuseosutajate kaupa erinevad kvaliteet ja töötingimused, oleks oluline nõudeid ühtlustada.

Riigi tasandil on pikaajalise hoolduse põhimõtetest ja nõuetest ühtne arusaam, kuid täpsustada võiks teenuste eesmärke ja sisunõudeid. Samuti võiks koostada ja jagada infomaterjale ning korraldada koolitusprogramme, mis toetaksid hooldustöötajaid.

Problemaatiline on töötingimustega seotud töökoormus, mis on aastaid aktuaalne olnud nii välismaal kui ka Eestis. Välismaal on töötajate ja klientide suhtarvude reguleerimine osutunud edukaks tööandjat toetavaks meetmeks, et töö­koormust vähendada, Eestis aga suhtarve reguleeritud ei ole. Ka see meede võiks parandada töötajate töötingimusi ja vähendada nii teenuseosutajate kui ka piirkondade kvaliteedierinevusi. Teada on, et ainuüksi suhtarvude reguleerimine probleemi ei leevenda, sest selle abil ei ole võimalik tööjõudu valdkonda juurde tuua. See tähendab, et suhtarvude reguleerimisel on oluline tagada ka piisav rahaline tugi ja teised meetmed.

Riigi tasemel tuleks täpsustada teenuste eesmärkide ja sisu nõudeid.

Suhtarvude reguleerimisega peab kaasnema riigi tugi. Arvesse tuleb võtta nii piirkondlikke erinevusi teenuste osutamisel kui ka klientuuri erinevusi ehk eri sihtrühmade osatähtsust.

Kokkuvõtteks. Meetmed peavad üksteist täiendama

Meetmete väljatöötamisel on tähtis, et kaasatud oleksid ka praktikud ja valdkonna eksperdid, nagu erialaorganisatsioonid, teenuseosutajad, töötajad jt. Tähtis on teha kindlaks vajadused, võimalused ja ootused.

Suhtarvude reguleerimisega peab kaasnema riigi tugi.

On tähtis, et kõik meetmed toimiks käsikäes ja täiendaksid üksteist. Nii teaduskirjandus, rahvusvaheline kogemus kui ka ekspertide hinnangud viitavad sellele, et tööjõupuudus pikaajalises hoolduses nõuab strateegilist, inimkeskset ja paindlikku käsitlust, mis võtab arvesse pikaaegset ning ettevaatavat pers­pektiivi, soodustab innovatsiooni ja kaasab kõiki osalisi.

Artikkel põhineb projekti „Pikaajalise hoolduse teenuseid osutava tööjõu tagamise praktikad teistes riikides ja soovitused Eestile“ lõpparuandel.

Artikkel ilmul ajakirjas Sotsiaaltöö nr 4/2022

---

[1] Deinstitutsionaliseerimine on igasuguse abivajadusega inimestele kogukonnapõhiste teenuste sihikindel arendamine, mis hoiavad ära institutsionaalse hooldusvajaduse. Protsessi käigus liigutakse teenuste osutamisel institutsionaalselt mudelilt kogukonnapõhisele mudelile ehk inimene saab vajaliku toe ja abi kogukondlikult tasandilt, säilitades võimaluse olla kaasatud ja langetada iseseisvalt otsuseid kogukonna teenuste kasutamisel.

---

Viidatud allikad

Bugarszki, Z., Medar, M., van Ewijk, JP., Wilken, JP., … Saia, K. (2016). Uuring psüühilise erivajadusega inimestele suunatud erihoolekandesüsteemi ümberkorraldamiseks ja tõhustamiseksteiste riikide praktikate alusel: lõppraport. Tallinn: Tallinna Ülikooli ühiskonnateaduste instituut.

Burchell, B., Hardy, V., Rubery, J., Smith, M. (2014). A new method to understand occupational gender segregation in European labour markets. Belgium: European Commission.

Colombo, F., Llena-Nozal, A., Mercier, J., Tjadens, F. (2011). Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care. Paris: OECD Health Policy Studies, OECD Publishing.

Dubois, H., Leoncikas, T., Molinuevo, D., Wilkens, M. (2020). Public services. Long-term care workforce: Employment and working conditions. Luxembourg: Eurofound.

Eckenwiler, L. (2011). Women on the move: Long-term care, migrant women, and global justice. Journal of Feminist Approaches to Bioethics.

Eurofound. (2020). Long-term care workforce: Employment and working conditions. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion. (2021). Long-Term Care Report. Trends, challenges and opportunities in an ageing society. Volume II, Country profiles. Luxembourg: Publications Office.

Gürtler, S., Smith, A. (2005). The ethical dimension of work: A feminist perspective. Hypatia.

Jõers-Türn, K., Leoma, R. (2016). Tulevikuvaade tööjõu- ja oskuste vajadusele: Sotsiaaltöö valdkond. Tallinn: SA Kutsekoda.

Kurmiste, A., Laido, Z., Kaldmaa, K., Paat-Ahi, G., … Purge, P. (2022). Pikaajalise hoolduse teenuseid osutava tööjõu tagamise praktika teistes riikides ja soovitused Eestile. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis, Haap Consulting.

Lamura, G., Barbabella, F., Chiatti, C., Di Rosa, M. (2013). Migrant long-term care work in the European Union: Opportunities, challenges and main policy options. Italy: National Institute of Health & Science on Ageing.

OECD. (2020). Who Cares? Attracting and Retaining Care Workers for the Elderly. Paris: OECD Health Policy Studies, OECD Publishing.

Paat-Ahi, G., Masso, M. (2018). ESPN Thematic Report on Challenges in long-term care – Estonia. Brussels: European Commission.

Pihl, K., Krusell, S. (2021). Tulevikuvaade tööjõu- ja oskuste vajadusele: sotsiaaltöö [uuringu lühiaruanne]. Tallinn: SA Kutsekoda.

Riigikontroll. (2020). Esmatähtsate avalike teenuste tulevik – Riigikontrolli aastaaruanne Riigikogule. Tallinn: Riigikontroll.

Scales, K., Grant, R. (2020). Nursing assistants have training standards for a reason. PHI.

Stone, R. I., Bryant, N. S. (2019). The future of the home care workforce: Training and supporting aides as members of home-based care teams. Journal of the American Geriatrics Society.