Sotsiaaltöö 2020-3

Tagasi

23. SEPTEMBER 2020

Uue ohvriabi seaduse poole

Kristiina Luht
Kristiina Luht

ohvriabi poliitika juht, sotsiaalministeerium

Ohvriabi eesmärk on anda kuriteo või vägivalla ohvrile piisavat ja asjakohast abi traumaga toimetulekuks, et ta suudaks parimal võimalikul moel oma eluga edasi minna.

Riiklikus ohvriabis on tehtud suuri muudatusi, korraldatud on ka uuringuid arenguvajaduste välja selgitamiseks. 2018. aastal tehtud ohvriabi probleemide analüüsis (Luht 2018) kerkisid teravamalt esile nii sisulised kui ka tehnilised ohvriabi seadusega (OAS) seotud probleemid.

Kehtiv ohvriabi seadus
OAS võeti vastu 2003. aastal ja seda on muudetud kümneid kordi. Seetõttu on OAS kohati raskesti loetav ja mõistetav nii abivajajate, spetsialistide kui ka juristide jaoks.

Mitmed tingimused teenuste või hüvitiste saamiseks ei ole enam asjakohased või on need esitatud ebatäpselt. Nt ei ole seaduses ohvriabitöötajale esitatavaid miinimumnõudeid ja nende ülesandeid pole täpselt välja toodud. Võttes arvesse ohvriabitöötajate tähtsat rolli ja paiknemist üle riigi, on sarnase ettevalmistuse nõue ja tegevuste täpsustamine seaduses oluline.

Kohati ebaselge on ka see, millised on töötaja kohustused välismaalasest inimkaubanduse ohvri abistamisel, nt mis hetkest tuleb hakata teenuseid pakkuma ja kui kaua peab seda tegema. Selget arusaama ei ole ka selle kohta, kuidas korraldada seksuaalset vägivalda kogenud alaealiste ja täiskasvanute abistamist. Teenuseosutajate ettevalmistuse nõuded on seaduses kohati liiga leebed või olematud. Rahaliste ja mitterahaliste hüvitiste sihtrühmad on piiratud selliselt, et väga haavatavad inimesed võivad jääda hüvitise või teenusteta.

SKA ohvriabi ja KOVi koostöö ning pakutavate teenuste omavaheline seostatus on praktikas mõnikord puudulik, juhtumikorralduslikud rollid ei ole alati selged. Mõnikord on infovahetus eri asutustega keeruline ja ohvri andmete edastamine ohvriabisse sõltub ohvri tahtest isegi kõrge riskiga juhtumite puhul, mis tähendab, et väga suur osa abist ei jõuagi ohvriteni. See on laiem vaade, aga tundub, et ohvrilt oodatakse aktiivsust ja võimekust, mida tal ei pruugi trauma tagajärjel olla. Viimast probleemi ei saa OAS üksi lahendada, kuid ohvri õiguste ja andmevahetuse täpsustamine on siiski väga tähtis.

Uue seaduse VTK
2019. aastal tööd alustanud kahes teemagrupis ning ka kohtumistel teiste ministeeriumide ja nende valdkonna asutustega jõuti järeldusele, et võttes arvesse muudatuste mahtu, seaduse raskesti mõistetavust ja asjaolu, et ohvriabi seadus peab olema kooskõlas sotsiaalseadustiku üldosa seadusega,[1] tuleks koostada seaduse uus terviktekst.

2020. aasta juuniks valmis eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK). Muudatusplaane arutati SKA, PPA, Riigiprokuratuuri, justiitsministeeriumi, sise- ja sotsiaalministeeriumi eri osakondade töötajatega. Neid on tutvustatud lähisuhtevägivalla ekspertrühmale, inimkaubandusevastasele võrgustikule ja naiste tugikeskustele, samuti soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule. VTK koostamise ajal konsulteeriti õiguskantsleri kantselei, Andmekaitse Inspektsiooni ning justiitsministeeriumiga teemal, kuidas ohver teenustele kergemini ligi pääseks. Asjaosalistega kohtuti aastatel 2019–2020 üle 30 korra.

Ohvri kohtlemise põhimõtted
OASis puuduvad erinevalt nt LasteKSist ja SHSist abivajajate kohtlemise põhimõtteid ja koostööd käsitlevad sätted. Ohvri õigusi ja neid põhimõtteid käsitlevad aga mitmed rahvusvahelised kokkulepped, millega Eesti on liitunud ja mida peab ohvriabi seaduses arvesse võtma. Uuringutes (nt Espenberg jt 2017) on probleemina esile toodud ohvrite kaitse süsteemi kurjategijakesksust, kus teo toimepanijal on rohkem eeliseid kui ohvril.

Uus seadus peab tõstma selgelt esile ohvri vajadused. Eelnõus on kavas sõnastada ohvrite õiguste ja heaolu tagamise põhimõtted: nt ohvri ärakuulamise tagamine ja mõistmise pakkumine, teavitamine õigustest ja abivõimalustest, taasohvristamise vältimine, abivajaduse ja riskide hindamine, ohvri kaasamine otsustesse ja kohtlemine teda austaval ja olukorda arvestaval moel.

Teine oluline teema on see, kuidas ohver üldse jõuab ohvriabini. Mure, et kõik vägivalla ja kuriteo ohvrid ei saa neile eluliselt vajalikke teenuseid, on väga selgelt esile toodud kuriteoohvrite õigusi ja kaitset käsitlevas uurimuses (ibid). Võrreldes ohvrite klastrite suurusi nende vastajate hulgaga, kes on tegelikult õiguskaitsesüsteemi pakutavat abi kasutanud, selgub, et arvestatav osa inimesi, kes vajaksid näiteks ohvriabi, rahalist hüvitist või õigusabi, ei ole seda saanud. Seetõttu on vaja muuta abile ligipääs oluliselt lihtsamaks.

Ohvri õigus saada abi ei ole praegu tagatud, sest selleks tuleb kehtivate reeglite kohaselt pöörduda korduvalt – isegi siis, kui ohver läheb ise politseisse või politsei saab teada vägivallajuhtumist, st riik juba teab inimese abivajadusest, ei piisa sellest tugiteenuste saamiseks. Selle tõkke ületamiseks kasutatakse siiani perevägivalla puhul lähisuhtevägivalla infolehte, kus ohver annab nõusoleku (või ei anna seda) oma andmete edastamiseks ohvriabisse.

Kõigi teiste vägivalla ja kuriteo ohvrite puhul ei edastata infot isegi sel moel ja abiteenuste saamine sõltub ohvri aktiivsusest ja julgusest.

VTKs pakutakse välja kolm viisi, kuidas andmed SKAsse jõuavad. Ohvri õiguste tagamise seisukohtalt on eelistatuim neist automatiseeritud andmetöötlus. See tähendab, et ohvriabi teavitus tehakse ohvri nõusolekust või taotlusest sõltumata. Praktika ja teadusuuringute andmed kinnitavad, et vägivalla ohvritel on raske abi paluda. See on emotsionaalselt raske ja nõuab eneseületamist, seega lisapingutust. Kui ohvriabil ei ole ohvri kohta infot, ja ohver ise ei pöördu, siis ei saa inimest aidata.

Seda, kuidas mõjutab traumakogemusega elamine inimese edasist elu, on uuritud põhjalikult. Seetõttu on oluline, et riik reageeriks adekvaatselt ja vähemalt teatud sihtrühmade puhul saaks nõustamisteenuse võimaluseks edastada andmeid automaatselt. See on kooskõlas ka sotsiaalhoolekande üldise menetluspõhimõttega. Kirjeldatud menetlusskeem ei kohusta inimest, vaid annab talle toetuse või hüvitise saamise õiguse ning suurendab oluliselt soodustavate teenuste kättesaadavust. Suhtlusest või teenusest loobuda saab alati.

Teised kaks välja pakutud lahendust eeldavad nii uurimisasutuse head selgitustöö oskust kui ka ohvri aktiivsust taotluse tegemiseks või nõusoleku andmist ohvriabi nõustamisteenuse saamiseks.  

Psühholoogiline abi
Psühholoogilise abi hüvitamise eelduseks on kehtiva seaduse kohaselt süüteomenetluse algatamine. Psühholoogilise vägivalla puhul aga menetlust sageli ei algatata, sest tegu ei sobi ühegi süüteo koosseisu või puuduvad tõendid. Mõnikord ei algatata menetlust ka füüsilise või seksuaalvägivalla kogemuse puhul, nt on juhtunust liiga kaua aega möödas ja seetõttu ei ole mõttekas seda enam menetleda.

Suur osa ohvritest ei pöördu politseisse ja nii on see olenemata sellest, kas tegu on füüsilise, seksuaalse või ka vaimse vägivallaga (FRA 2014), nii ei teki isegi menetluse võimalust. Muret teevad lapsed, kes näevad vägivalda pealt, kuid kelle vanema suhtes toime pandud vägivalla osas ei algatata menetlust. Seega ei laiene neile pereliikme õigus ohvriabi kaudu psühholoogilist abi saada. Kuid vägivalla või kuriteo tunnistajad võivad samuti olla väga traumeeritud.

Eelnõu võimaldab vajaduse korral abi süütegude tunnistajatele (eelduseks menetluses olev süütegu) ning kuriteoohvrite direktiivis nimetatud eriti haavatavatele sihtrühmadele (seksuaalvägivalla, perevägivalla ohvrid) menetluseta juhul, kui ohvriabitöötaja on hinnanud sellise abi vajaduse põhjendatuks. Abivajaduse esmahindamist tehakse endistviisi, erandina hindab lapsohvri abivajadust lastekaitsetöötaja LasteKS § 28 alusel ning seejärel suunab koostöös ohvriabitöötajaga lapse kohta, kus ta saab sobivat psühholoogilist abi.

Teine murekoht on teenuseosutajatele esitatavad nõuded. Praegu võib abistaja olla terviseametis tervishoiutöötaja või kutseregistris kliinilise psühholoogina või koolipsühholoogina registreeritud isik või psühhoterapeut, kes tegutseb füüsilisest isikust ettevõtjana või kes on töö- või võlaõiguslikus suhtes füüsilisest isikust ettevõtja või juriidilise isikuga, kellel on psühhiaatrilise eriarstiabi osutamise tegevusluba või kellele psühholoogilise nõustamise, psühhoteraapia või tugigrupi teenuse osutamine on põhikirjaliseks tegevuseks.

Kuigi kutse peaks tagama teatud kvaliteedi, ei tähenda see tingimata automaatselt võimekust või oskust töötada vägivalla ja kuriteo ohvritega. See tuleb esile 2015. aasta justiitsministeeriumi tellitud uuringus (Rääk 2015), samuti ohvriabitöötajaid haaravast analüüsist (Luht 2018) ja suhtlusest seksuaalselt väärkoheldud lastele mõeldud SKA lastemaja töötajatega (4.02.2020).

Kliinilisi psühholooge on vähe ja vahel ei soovi nad töötada raske vägivalla ohvritega, seda nii oskuste ja kogemuse puudumise kui ka sihtrühma keerukuse tõttu. Samad probleemid toob välja ka väärkoheldud lapse abistamise süsteemi analüüs (Sotsiaalministeerium 2015).

Eestis on psühhoterapeudi kutse omandamisele seatud sellised piirid, mida mitmed teised riigid ei ole vajalikuks pidanud (nt Austria, Soome, Ungari, Iirimaa, UK, Belgia), kus on võimalik ka nt sotsiaaltöö, eripedagoogi, õpetaja, kunstiteraapia baasharidust täiendada psühhoteraapia õppimisega. Kavandatud on psühholoogilise abi osutamise lepingute sõlmimine selliste teenusepakkujatega, kelle juures töötavail isikuil on kõrgharidus meditsiini, psühholoogia, pedagoogika või sotsiaaltöö alal ning kes on omandanud psühhoteraapia suuna väljaõppe ning keda on tunnustanud erialaliidud.

Praktikas see juba nii toimibki, uue seaduse järgi sätestatakse nõuded vajaduse korral ministri määrusega. Täpsustatakse ka tugirühmade korralduse reegleid ning juurde tuleb kogemusnõustamise pakkumise võimalus ohvriabi raames, mida varem ei olnud.

Psühholoogilise abi andmine on kehtivas OASis sätestatud neljas peatükis, igas osas erinevad nii teenuseosutajatele esitatavad nõuded kui ka teenuse saamise alused. Eesmärk on saavutada selgus ohvritele psühholoogilise abi andmise süsteemis ning ühtlustada nõudeid.

Ohvritele mõeldud hüvitised
Kuriteoohvritele hüvitise maksmise süsteem on püsinud üsna muutumatuna juba 2004. aastast ega ole enam kooskõlas oma eesmärkidega. Hüvitise maksmine peab aitama leevendada raskete vägivallakuritegude materiaalseid tagajärgi ja aitama seeläbi kaasa, et kuriteo tõttu kannatanud inimesed tuleksid eluga paremini toime ega ohvristuks uuesti kuriteo tagajärgede tõttu.

Kahju hüvitatakse, kui vägivallakuriteo tagajärjeks on kannatanu surm, raske tervisekahjustus või vähemalt neli kuud kestev tervisehäire, seega on tegu kitsama sihtrühmaga kui kogu ülejäänud ohvriabi puhul. Probleemid on seotud nii kuriteoohvri hüvitise maksmise menetluse kui ka hüvitise tasemega, mis pole aastate jooksul muutunud.  

Olulisemad muudatused
Üks eesmärk on saavutada olukord, kus hüvitise taotlemise kord ei koorma ohvrit. Kavas on kehtestada varalise kahju hüvitamise alampiir, mille puhul kuludokumente ei nõuta. Sarnaselt on plaanitud lahendada matusekulude hüvitamine. Protsessi kiirendamiseks sätestatakse uues OASis regressinõude esitamine juba kriminaalmenetluse raames.

Kehtiv OAS on vananenud ka sisuliselt: seadus näeb mh ette, et hüvitist ei maksta, kui ohver on kuriteo toimepanemise või kahju tekkimise esile kutsunud või seda soodustanud oma „kergemeelse käitumisega”. Praktikas pole seepärast kedagi hüvitisest ilma jäetud, kuid sõnastus on ohvrit stigmatiseeriv ega sobi kokku tänapäevase ohvriabi ja kannatanu õiguste põhimõtetega.

Eelnõus on kavas sätestada hüvitise sellised piirmäärad, mis tagavad ohvrite parema toimetuleku pikemaks ajaks. VTKs on välja pakutud hüvitise ülempiiriks senise 9590 euro asemel 15 000 eurot või nt 25-kordne alampalga määr, alaealiste ülalpeetavate puhul selle neljakordne summa. Ehkki summa võib tunduda suur, katab see ohvri surma tõttu põhjustatud sissetuleku puudumise ainult mõneks aastaks. Päevakorras on ka kaotada kuriteoohvri n-ö omavastutus (hüvitatakse 80% tekkinud kahjust), selline piirang ei aita kaasa ohvri tervise taastamisele.

Justiitsministeerium on välja pakkunud nn ohvriabi fondi loomise. Tegu oleks täiendava hüvitisega kannatanutele, kellele on füüsilise isikuna kriminaalasjas kuriteoga tekitatud kahju katteks tsiviilhagi välja mõistetud. Kahju hüvitamise eelduseks oleks täitemenetluse alustamine ning selle tulemuseta jäämisel asjaomane avaldus koos kohtutäituri väljastatud tõendiga ohvriabifondile.

Hüvitise uute aluste väljatöötamisega alustatakse, kui valitsus otsustab[2], et osa sellest rahast, mis laekub süüdimõistetutelt ja inimestelt, kelle suhtes on kriminaalmenetlus oportuniteediga lõpetatud, tuleb kasutada sihtotstarbeliselt ohvri kasuks kurjategijalt välja mõistetud kahjude katteks, kui kurjategija kahjusid ei hüvita.

Teenused ja nõuded nende osutajatele
Mitmeid SKA ohvriabi ja ennetusteenuste osakonna korraldatavaid või osutatavaid teenuseid ei ole seaduses kirjeldatud või on nende kirjeldus väga põgus või ebatäpne, mistõttu ei ole selge, kellel on õigus teenust saada, millised on selle eesmärgid või nõuded, sh nõuded vahetult teenust osutavale isikule.

Eelnõu kohaselt on kavas jaotada ohvriga tegelevad spetsialistid kolme rühma. See võimaldab selgelt määratleda pädevused, mis aitavad tagada ohvritele pakutavate teenuste kvaliteedi ja toetada väljaõpet.

Eelnõuga tekivad uued mõisted – ohvriabitöötaja, ohvriga töötav spetsialist ning ohvriga kokkupuutuv spetsialist. Määratletakse ohvriabitöötaja ülesanded, mida kehtiv seadus ei käsitle. Täpsustatakse inimkaubanduse ja seksuaalselt väärkoheldud alaealiste abistamisega seonduvat, ohvriabi vabatahtlikele ja naiste tugikeskuse teenuse pakkujale esitatavaid nõudeid, lepitusteenusega seonduvat. Sätestatakse seksuaalvägivalla kriisiabikeskuse teenuse komponendid ja olulised üksikasjad.

Päris uue teemana tuleb käsitleda psühhosotsiaalset kriisiabi, mis väljub praeguse ohvriabi raamidest (loe lähemalt Alton 2020, 19–24). Tegu on inimliku, toetava ja praktilise abiga õnnetustes ja kriisiolukorras või nende järel, et toetada inimeste, sh kriisi haldavate eesliiniasutuste spetsialistide heaolu- ja turvatunnet ning ratsionaalset otsustamist ja käitumist.

Kokkuleppe kohaselt on SKA ohvriabi kontaktpunktiks hädaolukordades psühhosotsiaalse kriisiabi korraldamisel. Teemat arutati VTK koostamisel ja ees ootab arutelu, kumba seadusesse sellise olulise tegevuse üleriigiline koordineerimine paremini sobib – kas ohvriabiseadusesse või sotsiaalhoolekande seadusesse.

Lõpetuseks
Mõne aasta jooksul on jõutud riiklikus ohvriabis rõõmustavalt palju luua ja paremaks teha, nüüd tuleb ajakohastada ka ohvriabi seadus, et tagada senisest parem tugi vägivalla ja kuriteo ohvritele. VTK koostamine näitas, kui palju on ohvriabi tugevdamisest, sh koostööst huvitatud spetsialiste. Kõik lahenduskäigud ei tule kergelt ja nii mõneski küsimuses seisavad ees tõsised diskussioonid.

Artikli ilmumise ajaks oleme saanud tagasisidet ministeeriumidelt, nende valdkonna asutustelt ja huvirühmadelt. Sedasi selgub, kuidas saame plaanidega edasi minna. Sügis on kavandatud aruteludeks ja eelnõu valmimistähtaeg on 2021. aasta märtsis.

Viidatud allikad
Alton, H. (2020). Psühhosotsiaalne kriisiabi eriolukorras. Sotsiaaltöö 2, 19–24. www.tai.ee/images/ST2_2020_19kuni24.pdf. (13.08.2020).
Espenberg, K., Kiisel, M., Lukk, M., Soo, A., Themas, A., Themas, E., Villenthal, A. (2017). Kuriteoohvrite kaitse ja kohtlemise uuring. Tartu: Tartu Ülikool.
FRA (2014). Violence against women: an EU-wide survey. Main results report. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
Luht, K. (2018). Professionaalne ohvriabi ohvriabitöötajate hinnangul. Magistritöö. Tallinn: Tallinna Ülikool.
Rääk, R. (koost. 2015). Psühholoogilist nõustamisteenust osutavate psühholoogide koolitus- ja töönõustamisvajadus. www.kriminaalpoliitika.ee/sites/krimipoliitika/files/elfinder/dokumendid/psuhh._noustajate_toonoustamis-_ja_koolitusvajadus.pdf. (13.08.2020).
Väärkoheldud lapse abistamise süsteem. Poliitikaülevaade (2015). Sotsiaalministeerium. www.sm.ee/sites/default/files/poliitikaanaluus_-_vaarkoheldud_lapse_abistamise_susteem_2015.pdf. (13.08.2020).

[1] Ohvriabi seadus peaks olema kujundatud kooskõlas üldosa süsteemiga ja terminoloogiaga – märkus SÜSi seletuskirjast 7.09.2015.
[2] Arutelu ja otsustamine pidi toimuma 2020. aprillis, kuid koroonakriisist põhjustatud eriolukorra tõttu lükkus see sügisesse.