Väljaanded

Tagasi

28. AUGUST 2020

Hea juurdepääs e-teenustele tagab inimeste võrdsema kohtlemise

M.Liister foto

 

 

 

 

Monika Liister 
Tartu Ülikooli õppekava „Muutuste juhtimine ühiskonnas” magistrant

Ligipääsetavuse tagamiseks e-teenustele on ühtviisi olulised nii regulatsioonid kui ka teenusepakkujate teadlikkus.

2012. aastal ratifitseeris Eesti riigikogu ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni (2006). Sellega võeti ka kohustus kaitsta nende inimeste võrdset ligipääsu füüsilisele keskkonnale, transpordile, teabele, suhtlusele, avalikele asutustele ja hoonetele ning teenustele. Kuus aastat (2018) hiljem tuvastas Eesti Puuetega Inimeste Koda konventsiooni sõltumatut variraporti koostades, et ligipääsetavusega on meil jätkuvalt probleeme.

Probleeme e-teenuste ligipääsetavusega
2015. aastal vastas juurdepääsetavussuunise WCAG 2.0 nõuetele kõigest 28% testitud valitsusasutuste veebilehtedest, kohalike omavalitsuste omadest aga vaid 1% (Ernst & Young Baltic 2015). Omavalitsused on Eestis aga peamised sotsiaalvaldkonna teenuste osutajad.

Nüüd vajaks uuesti hindamist, kuivõrd on olukord viimase viie aastaga paranenud. Sel teemal intervjueerisin eelmisel aastal kolme kohaliku omavalitsuse sotsiaalvaldkonna juhte. Nad pidasid probleemiks puudulikku informatsiooni avalike teenuste, sh sotsiaalteenuste kohta, keerulisi kasutusjuhendeid ning ka seda, et info ei ole veebilehtedel alati asjakohane (Liister 2019). Tehnilised puudused (nt erivajadustega kasutajatele mõeldud abimoodulite puudumine, mittevastavus HTML märgendkeele nõuetele jt) on tingitud sellest, et infosüsteemi omanik ei ole arvestanud ligipääsetavuse standardiga (Ernst & Young Baltic 2015). Samuti ei ole teenust kavandades alati kaasatud kasutajaid, sh erinevate sihtrühmade esindajaid (Liister 2019).

Ligipääsu takistavate asjaoludena tuuakse uuringutes eespool toodud asjaoludele lisaks välja avaliku sektori veebilehtede keerulist ülesehitust ja sisu esitlusviisi ning seda, et veebilehel kuvatavatel piltidel pole korrektseid allkirju, videotel subtiitreid ega helikirjeldusi (Ernst & Young Baltic 2014).

Riigikontroll (2016) on Eesti e-teenuseid analüüsides viidanud asjaolule, et vaegnägijatel on infosüsteemide tehniliste puuduste tõttu neid keeruline kasutada. Eelmisel aastal osutas õiguskantsler tähelepanu sellele, et kõigi kasutajate vajadustega ei arvestanud ka Riigi Infosüsteemide Amet (RIA), kui aasta alguses uuendati DigiDoc tarkvara: ID-kaardi rakenduse uus versioon DigiDoc4 ei töötanud vaegnägijate ekraanilugejaga (Õiguskantsler 2019), viga parandati sama aasta juulis.
Eesti Puuetega Inimeste Koda (2018) on välja toonud, et tuleb koostada kõiki puudeliike hõlmav riiklik juurdepääsetavuse strateegia ja tegevuskava.

Miks on e-teenuste ligipääsetavus oluline
Statistika andmetel elas Eestis 1. jaanuari 2019 seisuga 1 324 820 inimest, kellest 158 542 on puudega. See moodustab ligikaudu 12% kogu elanikkonnast. (Eesti Statistika andmebaas 2019). 2008. aastaga võrreldes on puuetega inimeste arv kasvanud ligi 26% (ibid). Seega puudutab ligipääsetavuse teema otseselt elanikkonna vägagi arvestatavat osa.

Erivajadustega arvestavad infotehnoloogilised lahendused aitavad inimeste olukorda võrdsustada, sest need muudavad ebaoluliseks teenuse tarbimise koha, aja ja tarbija füüsilise võimekuse. Ligipääsetav ja mugavalt kasutatav e-teenus võimaldab erivajadusega inimesele suuremat iseseisvust, tõstab tema elukvaliteeti, tagab kodanike võrdsema kohtlemise ning laseb oma igapäevaeluga paremini toime tulla. Kui aga teenus ei ole ligipääsetav, süvendab see ebavõrdsust ühiskonnas, vähendades erivajadustega inimeste võimalust elada täisväärtuslikku elu, kasutada oma õiguseid, rääkida kaasa ja osaleda avalikus elus. Seega on e-teenuste ligipääsetavus otseselt seotud inimõiguste ja sotsiaalse õigluse tagamisega.

Vastavalt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivile (EL) 2016/2102 peavad avaliku sektori asutused muutma oma veebisaidid ja mobiilirakendused kõigile ligipääsetavaks. Juba 2012. aastal kinnitas majandus- ja kommunikatsiooniminister oma käskkirjaga „Veebide koosvõime raamistiku” versioonis 1.0 nõude, et avaliku sektori veebilehed peavad vastama Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.0 AA taseme nõuetele. Kuna tehnoloogia on arenenud, siis suunised on vahepeal edasi arendatud ning standardi uude versiooni 2.1 on lisatud täiendavaid kriteeriume, mis peavad silmas mobiilseadmeid ning vähenenud nägemis- ja kognitiivsete võimetega ja õpiraskustega inimesi. Standardiga kehtestatud nõuded rakenduvad veebilehtedele aastatel 2019–2020 ja mobiilirakendustele 2021. aastal (Andmekaitse Inspektsiooni koduleht 2019).

WCAG standardi täitmine muudab veebi, sealhulgas avalikud e-teenused, ligipääsetavaks ka teistele erivajadustega inimestele. Näiteks eakatele, kellel on ealiste muutuste tõttu tarvis kasutada abimooduleid. Need muudavad teenuse mugavamaks ka tavakasutaja jaoks (Veebi... 2008).

Järgnevalt analüüsin poliitikadokumentide rõhuasetusi ja seatud eesmärkide omavahelist kooskõla.
Eesmärkide vastuolulisus

Avaliku sektori tegevust reguleerivaid normdokumente (Avalike... 2013, PwC 2014, Trinidad ja PwC 2014, Ziraff 2015 ja 2014, PwC 2015, Riigikontroll 2018, Õiguskantsler 2018) analüüsides selgub, et teenuste arendamise eesmärgid on riiklikes dokumentides kohati üksteisega vastuolus: samaaegselt soovitakse saavutada nii kuluefektiivsus kui ka teenuste võimalikult hea kättesaadavus.

Eesmärkideks on korraga ressursside (aja või raha) kokkuhoid, ja seda nii tarbija kui teenuseosutaja jaoks, samuti bürokraatia vähendamine, ning teisalt teenuste kättesaadavamaks, mugavamaks ja mittekoormavaks muutumine. Samas on mitmel juhul fookuses pigem süsteemide tõhustamine ja ressursside otstarbekam kasutamine teenust pakkuvas asutuses. Kasutaja vaatenurgast peetakse tähtsaks teenuste lihtsustamist ja ajasäästu.

Seega on lugu nii, et kuigi eesmärkidena esitletakse nii riigi kui ka kasutajate huvide ja vajadustega arvestamist, pannakse eeskätt siiski rõhku halduskoormuse vähendamisele ja alles seejärel kasutajasõbralikkusele ning ligipääsetavusele.

Huvitav on ka detail, et e-teenuste eesmärkideks ei ole analüüsitud normdokumentides inimeste elukvaliteedi tõstmist või informatsiooni kättesaadavust kui inimõiguse või kodanikuõiguse tagamist. Liigne keskendumine ressursside kokkuhoiule ja optimeerimisele võib kaasa tuua selle, et ligipääsetavusnõuet rangelt ei järgita ja rakendused jäävad lõpuni arendamata. Erivajadustega inimestel on seetõttu aga teenuseid raske kasutada.

Teenuste sihtrühma kaasamine
Analüüsitud dokumendid toovad e-teenustele juurdepääsu piiravate teguritena välja kasutaja vähesed oskused ja kogemused, teisalt aga veebilehtede madala kasutajamugavuse ja kättesaadavuse. Näiteks möönavad avalike teenuste korraldamise rohelise raamatu (2013) koostajad, et vajalik teenus võib küll olla loodud, kuid inimesed ei suuda seda kasutada näiteks keelebarjääri, puuduliku arvutioskuse, teenuste viletsa korralduse või keerukuse tõttu.

Uuringu (Liister 2019) raames korraldatud dokumendianalüüs ja tehtud intervjuud lubavad väita, et probleemiks on sihtrühma puudulik tundmine ning kasutajate vähene kaasamine e-teenuste disainimisse ja arendamisse. Asutusel peab olema ülevaade nii osutatavatest teenustest kui ka nende kasutajatest, sh tarbijailt tuleb küsida tagasisidet teenuse arusaadavuse ja kasutajamugavuse kohta, ning tarvis on hinnata teenuse korralduse kvaliteeti (Riigikontroll ja Õiguskantsler 2018).

Avalikule sektorile suunatud käsiraamatu autorid (Ziraff 2014) soovitavad juba teenust kavandades intervjueerida selle tulevasi kasutajaid. Formaalsest kaasamisest ei ole kasu, kui vastajailt saadud sisendit ei kasutata teenuse või veebilehe disainimisel.

Erivajadustega inimeste ligipääsu teemat käsitleti dokumentides põgusalt, küll aga viidati sellele, et avalikud e-teenused peavad vastama „Veebide koosvõime raamistikus” toodud standardile (Riigikontroll 2018, Õiguskantsler 2018, Ziraff 2014). Samas leidus ka üllatavaid seisukohti. Avalike teenuste ühtse portfellijuhtimise lõpparuanne (PwC 2014) toob kvaliteetse teenuse alusena välja sihtrühma määratlemise olulisuse, käsitledes erivajadustega inimesi nägemispuudega inimestena.

Aruandes märgitakse: „Samas ei ole võimalik ega vajalik kõiki teenuseid e-kanalitesse suunata. Näiteks ei ole pimedatel võimalik e-kanalit kasutada, nende jaoks on oluline teha teatav hulk toiminguid telefonitsi või letiteenuseid kasutades.” (PwC 2014). Kahjuks ei ole viidatud allikatele, millele avaliku teenuse pakkuja ja dokumendi koostaja on oma väiteid esitades tuginenud. Seega saab järeldada, et kui asutus ei tunne kasutajat ja tema vajadusi või kui teenuse tarbimise kohta käivad eeldused on valed, pole võimalik süsteemselt tegeleda ka e-teenuste ligipääsetavuse temaatikaga.

Seega tõstatub analüüsi põhjal küsimus, kas riiklikud normdokumendid peaksid eraldi keskenduma puuetega inimeste vajadustele ja eripärale või peitub liigipääsetava avaliku e-teenuse võti just universaalses disaini strateegias, kus ligipääsetavust käsitletakse kõigi inimeste seisukohalt.

Ainult regulatsioonidest ei piisa
Varasemad uuringud (nt Power jt 2012) on juba seadnud kahtluse alla, kas nägemispuudega inimeste ligipääsuprobleemi saab lahendada üksnes sellega, et viia veebilehed vastavusse juurdepääsetavussuunistega. Samad autorid leiavad, et õiguslikud ja tehnilised standardid on liiga ranged selleks, et hõlmata kõiki erivajadustega inimeste eripärasid. Ligipääsetavuse probleeme püütakse sageli lahendada, rakendades erimeetmeid. Seevastu universaalne disain, mille eesmärk on muuta teenus kõigile inimestele kasutatavaks, arvestab kõigi kasutajate vajadusega juba planeerimise algfaasis.

Rahvusvahelised ja riiklikud regulatsioonid ei pruugi samuti iseenesest tagada ligipääsetavust. Jaeger (2012, 2013, 2015) tõi välja, et ka riikides, kus aastaid on kehtinud WCAG nõue, ei ole ligipääsetavus erivajadustega inimeste jaoks oluliselt paranenud. Põhjustena on nii Jaeger (ibid) kui teised teadlased (Olalere ja Lazar 2011, Lazar jt 2004) leidnud, et teenusepakkujad ei järgi standardeid, samuti ei saa nad veel aru suuniste vajalikkusest. Seega sõltub juurdepääsetavus ka organisatsioonide ja teenusepakkujate teadlikkusest ning sellest, kui hästi nad tunnevad oma sihtrühma vajadusi ning järgivad reegleid. Juurdepääsetavuse tähtsust on tarvis teadvustada kõige laiemas ühiskondlikus kontekstis (inimõigus, sotsiaalne õiglus jne).

Varasemate uuringute (Hänni 2016, Burke 2009, Cooper jt 2012) põhjal aitavad ligipääsetavust parandada tihe koostöö ja koosloome ning hea tagasiside probleemide korral. Nõnda saab teenusepakkuja ülevaate kasutajakogemusest, see aitab omakorda mõista tarbija vajadusi ja muuta pakutavad e-teenused juurdepääsetavaks.

Arengud Eestis
Suhtluses, tööhõives, hariduses ja ka kodanikuõiguste teostamisel on teave ja selle vahendamisel kasutatavad tehnoloogiad järjest olulisemad. Seetõttu võib ligipääsu veebile pidada juba üheks inimõiguseks, mis vajab pidevat tähelepanu.

Positiivseks siseriiklikuks arenguks on ligipääsetavuse rakkerühma loomine 2019. aastal. Rakkerühm töötab välja ettepanekud ja meetmed, kuidas tagada uute loodavate keskkondade ligipääsetavus ning kuidas parandada juurdepääsu olemasolevatele keskkondadele. Samuti on tarvis suurendada üldist teadlikkust ja suutlikkust füüsilise ja infotehnoloogilise keskkonna loojate ja teenuste kujundajate seas (Riigikantselei kodulehekülg 2019).

1. jaanuarist 2019 täidab õiguskantsler puuetega inimeste õiguste konventsiooni rakendamise edendamise, kaitse ja seire ülesandeid (Õiguskantsleri seadus 2019). 2020. aastast teostab järelevalvet juurdepääsetavuse nõuete täitmise üle Andmekaitse Inspektsioon (Andmekaitse Inspektsiooni kodulehekülg 2019).

Kokkuvõtteks
Selleks et kõigil oleks võrdsed võimalused kasutada e-teenuseid, on kindlasti vaja luua ühtsed riiklikud standardid ja juhendmaterjalid ning sõnastada reeglid.

Praegu kehtivates normdokumentides jääb teema väga üldiseks ning seetõttu ei arvesta ligipääsetavusega piisavalt ka teenuste arendajad ja tellijad. Teisalt tuleb regulatsioone palju paremini tutvustada nende rakendajatele. Veel parem oleks, kui juhendeid ja standardeid koostataks koos avaliku sektori asutustega, kus tuntakse võimalikke kasutajaid kõige paremini. Üksnes nii saab tagada igaühele ligipääsetavad e-teenused.

Riikliku poliitika kõrval ei tohi aga unustada sihtrühma esindajate arvamusi ja vajadusi. Teenuseid arendades tuleb fookusesse tõsta nende kasutajad. See eeldab, et riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste esindajad tunnevad väga hästi teenuste sihtrühma. Tuleb analüüsida eri sihtrühmade vajadusi, see on eelduseks, et lähtepunkt on head e-teenust kujundades õige. Erinevate kasutajarühmade esindajad tuleb teenuseloomesse võimalikult vara kaasata, arendustegevuse käigus on vaja testida ka teenuse kasutusmugavust. Kas arendusfirmadel on praegu aga piisavalt teadlikkust, motivatsioon ja ressursi, et taolisi testimisi läbi viia?

Vaja on luua mõõdikud ning koguda kasutajatelt pidevalt tagasisidet. Saadud teabega tuleb arvestada nii juba loodud e-teenuste arendamisel kui uute planeerimisel. Kasutajale on kõige tähtsam, et e-teenused oleksid mugavad ja teave nende kohta oleks lihtsalt leitav. Kui IT-minister Kaimar Karu räägib e-riigi restardist, siis võiks see hõlmata ka ligipääsetavuse tagamist.

Artikkel on valminud „Muutuste juhtimine ühiskonnas” õpingute raames.

Viidatud allikad
Andmekaitse Inspektsiooni kodulehekülg. (2019). www.aki.ee/et/teabe-avalikkus/veebilehtedele-juurdepaasetavusest (22.01.2020).
Avalike teenuste korraldamise roheline raamat (2013). Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium. mkm.ee/sites/default/files/avalike_teenuste_korraldamise_roheline_raamat.pdf (30.10.2019).
Burke, S. K. (2009). Perceptions of Public Library Accessibility for Peoplewith Disabilities. The Reference Librarian, 50:1, 43–54.
Cooper, M., Sloan, D., Kelly, B., Lewthwaite, S. (2012). A Challenge to Web Accessibility Metrics and Guidelines: Putting People and Processes First. 9th International Cross-Disciplinary Conference on Web Accessibility, 16–18 April 2012, Lyon.
Eesti Puuetega Inimeste Koda (2018). Puuetega inimeste eluolu Eestis. ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni täitmise variraport. www.epikoda.ee/wp-content/uploads/2018/03/EPIK_variraport_webi.pdf (30.10.2019).
Eesti Statistika andmebaas. (2019). www.stat.ee/ee (30.10.2019).
Ernst & Young Baltic. (2015). Avaliku sektori veebilehtede vastavus WCAG 2.0 nõuetele 2015. aastal. www.mkm.ee/sites/default/files/wcag_aruanne_2015.pdf (30.10.2019).
Ernst & Young Baltic. (2014). Avaliku sektori veebilehtede vastavus WCAG 2.0 nõuetele 2013. aastal. www.mkm.ee/sites/default/files/wcag_uuring_2013.pdf (30.10.2019).
Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2016/2102. (26.10.2016). Euroopa Liidu Teataja. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32016L2102 (30.10.2019).
Hänni, K. (2016). Internetikasutuse ligipääsustrateegiad ja kasutamispraktikad nägemis- ja liikumispuudega inimeste näitel. Magistritöö. Tartu Ülikool, humanitaarteaduste ja kunstide valdkond, ajaloo ja arheoloogia instituut, infokorralduse õppekava. https://dspace.ut.ee/bitstream/handle/10062/54927/Hanni_MA.pdf?sequence=1&isAllowed=y (30.10.2019).
Jaeger, P. T. (2012). Disability an the Internet: confronting a digital divide. London: Lynne Rienner Publishers.
Jaeger, P. T. (2013). Internet justice: Reconceptualizing the legal rights of persons with disabilities to promote equal access in the age of rapid technological change. Review of Disability Studies, 9, 1, 39–59.
Jaeger, P. T. (2015). Disability, human rights, and social justice: The ongoing struggle for online accessibility and equality. First Monday, 20(9). https://ojphi.org/ojs/index.php/fm/article/view/6164/4898 (30.10.2019).
Lazar, J., Dudley-Sponaugle, A., Greenidge, K.-D. (2004). Improving web accessibility: a study of webmaster perceptions. Computers in Human Behavior, 20, 2, 269–288.
Liister, M. (2019). Eesti avalikele e-teenustele ligipääsetavuse tagamine erivajadustega inimestele. Käsikirjaline uurimustöö. Tartu Ülikool, sotsiaalteaduste valdkond, ühiskonnateaduste instituut.
Olalere, A., Lazar, J. (2011). Accessibility of U.S. Federal Government Home Pages: Section 508 Compilance and Site Accessibility Statements. Government Information Quarterly, 28(3), 303–309.
Puuetega inimeste õiguste konventsiooni ratifitseerimise seadus (04.04.2012). Riigi Teataja II. www.riigiteataja.ee/akt/204042012005 (30.10.2019).
PwC. (2014). Lõpparuanne. Avalike teenuste ühtne portfellijuhtimine. www.mkm.ee/sites/default/files/avalike_teenuste_uhtne_portfellijuhtimine.pdf (30.10.2019).
PwC. (2015). Lihtsam riik 2020. Tegevuskava infoühiskonna arengukava 2020 meetme „Dokumendihalduselt infohaldusele” täitmiseks. www.mkm.ee/sites/default/files/lihtsam_riik_2020.pdf (30.10.2019).
Riigikantselei kodulehekülg. (2020). https://www.riigikantselei.ee/et/ligipaasetavuse-rakkeruhm (22.01.2020)
Riigikontrolli aruanne Riigikogule. (2016). Avalike e-teenuste kasutatavus: Kas riigi avalikud e-teenused on kvaliteetsed ja loovad lisandväärtust? (30.10.2019).
Riigikontroll, õiguskantsler (2018). Igaühe õigused e-riigis. E-riigi harta. www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=nPvMkUvuKWU%3d&tabid=305&mid=908&language=et-EE&forcedownload=true (30.10.2019).
Trinidad ja PwC. (2014). 20 avaliku sektori e-teenuse detailanalüüs ja kontseptsiooni väljatöötamine. Kokkuvõte. www.mkm.ee/sites/default/files/20_e-teenuse_kokkuvote_final.pdf (30.10.2019).
Veebi sisu juurdepääsetavussuunised (WCAG) 2.0. (2008). www.w3.org/Translations/WCAG20-et/ (30.10.2019).
Veebide koosvõime raamistik (2012). www.mkm.ee/sites/default/files/veebide_raamistik.pdf. (15.04.2019).
Õiguskantsler kutsub kokku puuetega inimeste nõukoja (2019). www.oiguskantsler.ee/et/%C3%B5iguskantsler-kutsub-kokku-puuetega-inimeste-n%C3%B5ukoja (30.10.2019)
Õiguskantsleri kiri (2019). Ligipääs e-teenustele. www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Ligip%C3%A4%C3%A4s%20e-teenustele.pdf (30.10.2019).
Õiguskantsleri seadus (19.12.2019). Riigi Teataja I. www.riigiteataja.ee/akt/103072018016?leiaKehtiv (22.01.2020).
ÜRO Puuetega inimeste õiguste konventsioon ja fakultatiivprotokoll. (04.04.2012). Riigi Teataja II. www.riigiteataja.ee/akt/204042012006 (30.10.2019)
Ziraff (2014). Kasutajasõbralike e-teenuste disainimine Maanteeameti näitel. ria.ee/public/publikatsioonid/E-teenuste_disainimise_kasiraamat.pdf (30.10.2019)
Ziraff (2015). Avaliku sektori kodulehtede visioon. mkm.ee/sites/default/files/2015_03_06_avaliku_sektori_kodulehtede_visioon.pdf (30.10.2019)